Phân Bổ Kinh Phí Cho Các Trường Theo Kết Quả Đầu Ra:

LỐI THOÁT CHO VIỆC CẢI THIỆN HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGÂN SÁCH?

 Phạm Thị Ly (2017)
Trung tâm Nghiên cứu và Đánh giá GD ĐH Trường ĐH Nguyễn Tất Thành

(Bài đăng báo Tuổi trẻ Cuối tuần số ra ngày 1.09.2017. Tiêu đề do Tòa soạn đặt: “Ngân sách cho giáo dục: Phân bổ, kiểm soát và câu chuyện về sự hợp lý“)

Ngân sách dành cho giáo dục nên được phân bổ như thế nào và làm sao đánh giá và cải thiện hiệu quả của nó là một bài toán đau đầu, vì nó liên quan tới hầu như tất cả các bên của giáo dục: nhà nước (Bộ GD-ĐT, Bộ Tài chính, khả năng thu của ngân sách); các trường (giới quản lý và giáo viên); và đặc biệt là người dân. Trong bối cảnh mở rộng tự chủ của các trường, hẳn là cơ chế phân bổ ngân sách cũng cần thay đổi. Bộ GD-ĐT đang “đặt hàng” một nhóm các nhà khoa học nghiên cứu về chủ đề này để tìm câu trả lời. Bài này góp một góc nhìn để rộng đường dư luận.

Cho đến nay, cách phân bổ ngân sách nhà nước cho các trường ĐH công lập ở Việt Nam vẫn dựa trên những yếu tố đầu vào, chủ yếu là số lượng sinh viên. Đã có nhiều nghiên cứu cho thấy lối phân bổ này không mang lại hiệu quả cao. Trong bối cảnh nguồn lực công hạn hẹp, cải thiện hiệu quả sử dụng từng đồng ngân sách trở thành một nhu cầu bức thiết. Liệu phân bổ theo kết quả đầu ra có tạo ra thay đổi? Dự thảo Luật sửa đổi một số điều trong Luật GD ĐH sắp tới trình Quốc hội có đề cập đến cơ chế này như sau: “Quy định cơ chế phân bổ NSNN từ cơ chế phân bổ theo các tiêu chí đầu vào sang cơ chế theo các tiêu chí đầu ra, gắn với kết quả kiểm định chất lượng giáo dục”. Nếu Dự thảo được Quốc hội thông qua thì đó là cơ sở pháp lý vững chắc nhất để thực hiện sự thay đổi này.

Mục đích của chính sách phân bổ NSNN theo kết quả hoạt động đầu ra

 Từ trước tới nay, trên thế giới có 6 mô hình phân bổ ngân sách cho các trường ĐH công: (1) dựa trên ngân sách năm trước; (2) trả về số 0 khi bắt đầu một chu kỳ mới, tức trả lại những gì chưa sử dụng xong và làm lại đề xuất từ đầu; (3) cấp phát ngân sách dựa trên kế hoạch hoạt động, đặc biệt ưu tiên những hoạt động nào làm tăng thu nhập; (4) trao thẩm quyền và trách nhiệm cho từng đơn vị để họ toàn quyền sử dụng thu nhập mà họ tạo ra trong đó có học phí; (5) tập trung hóa, tất cả quyết định về việc cấp ngân sách là nằm ở cơ quan cấp trên; và cuối cùng là (6) cấp ngân sách dựa trên kết quả hoạt động.

Các mô hình này có thể được áp dụng cùng với nhau ở nước này hay nước khác. Mỗi mô hình phân bổ ngân sách như thế đều có cái hay cái dở. Mô hình thứ nhất (dựa trên năm trước) là cách làm truyền thống, dễ thực hiện, tạo ra sự ổn định và giúp các trường có thể có những kế hoạch dài hạn vì có thể dự kiến được ngân sách những năm tiếp theo. Tuy vậy, nhược điểm của nó là không thích ứng được với sự thay đổi ngày càng nhanh hơn trong bối cảnh hiện nay, và rất khó lượng định những chi phí này đóng góp như thế nào trong việc tạo ra thu nhập và giá trị.

Cách thứ hai giúp kiểm soát những chi phí không cần thiết và làm tăng trách nhiệm giải trình của các trường, vì họ phải giải thích cho từng khoản đề xuất của từng năm. Tuy thế, nó chiếm nhiều thời gian để chuẩn bị, mà người ta gọi là “dùng búa tạ để đóng một cái đinh”.

Cách thứ ba, dựa trên hoạt động, các trường có thể thấy rõ mối liên quan giữa chi phí và thu nhập, nhờ đó mở rộng các mục tiêu chiến lược và làm tăng nguồn thu trong tương lai. Chỗ dở là cách làm này cũng đòi hỏi nhiều thời gian và sự cam kết chặt chẽ của nhà trường trong việc theo đuổi các kế hoạch dài hạn.

Cách thứ tư, giao quyền tự quyết, nghĩa là đặt các trường trong vị thế phải chiến đấu để tồn tại, vì thế họ có động lực cải thiện hoạt động nằm tìm kiếm nguồn thu mới. Tuy nhiên, nó có thể khiến các trường làm bất cứ thứ gì để tạo ra thu nhập thay vì phải tập trung vào sứ mạng thực sự của họ.

Cách thứ năm, quản lý tập trung, có thể là cách tốt trong bối cảnh nguồn lực hạn hẹp và cần phải giành cho một số ưu tiên chính sách. Các trường không có cách nào khác là phải xoay sở trong phạm vi ngân sách được cấp và phải kiểm soát việc chi cho tốt. Tuy vậy, cách làm này triệt tiêu sự cạnh tranh trong phạm vi cấp trường và làm mất động lực cải thiện hoạt động.

Cách thứ sáu, cấp ngân sách dựa trên kết quả đầu ra, giúp các trường hình dung một cách rõ ràng nguồn lực có thể chuyển thành kết quả như thế nào. Mô hình này ngày càng được sử dụng nhiều hơn và thường được áp đặt cho các trường ĐH dưới áp lực ngày càng tăng về trách nhiệm giải trình. Tạo ra một mối liên kết rõ ràng cụ thể giữa số tiền được cấp và kết quả phải hoàn thành sẽ làm tăng mức độ minh bạch đối với việc sử dụng ngân sách công. Điểm yếu của mô hình này là quy trình lập dự toán ngân sách phải bao gồm việc vận dụng những thước đo và chỉ số đáng tin cậy để đo lường kết quả, và việc chứng minh rằng kết quả này có tương xứng với số tiền được cấp hay không là một vấn đề dễ gây tranh cãi.

Phân bổ NSNN và kết quả hoạt động của các trường đại học công lập

Hiện nay thế giới đang chuyển mạnh sang cách đánh giá dựa trên kết quả. Trong lĩnh vực dạy học chúng ta cũng đang quyết tâm biến nền giáo dục nhồi nhét thành một nền giáo dục hình thành năng lực, và xây dựng cả chương trình đào tạo lẫn phương pháp giảng dạy dựa trên việc đáp ứng với kết quả đầu ra. Vậy không có lý do gì chúng ta không xem xét việc chuyển sang cung cấp ngân sách cho các trường trên cơ sở kết quả hoạt động đầu ra của họ. Điều này không có gì mới ở các nước. Cấp ngân sách dựa trên kết quả sẽ tạo ra động lực để các trường hoạt động tốt hơn và sử dụng nguồn lực có hiệu quả hơn.

Cấp ngân sách dựa trên đầu vào như cách chúng ta làm từ trước đến nay sẽ tạo ra động lực để các trường tuyển sinh nhiều hơn, nhờ vậy mở rộng cơ hội vào ĐH cho nhiều người. Nhưng hiện nay giai đoạn tăng trưởng nóng về số lượng đã qua. Bây giờ không phải là lúc các trường tập trung vào phát triển số lượng nữa mà cần đầu tư thực sự cho chất lượng. Cấp ngân sách dựa trên đầu ra sẽ giúp các trường tập trung nhiều hơn cho chất lượng. Tất nhiên, hiệu quả của việc này đến đâu còn tùy thuộc vào chỗ chúng ta định nghĩa “kết quả đầu ra” như thế nào và đo lường nó bằng những thước đo có đáng tin cậy hay không.

Cách phân bổ và hiệu quả của việc sử dụng NSNN

Chúng ta hãy đề cập đến từng chủ đề. Đối với chất lượng dạy và học, như đã nói trên, tùy theo cách chúng ta đo lường kết quả. Nếu chúng ta chỉ đếm đầu sinh viên ra trường làm cơ sở tính toán, thì có khả năng các trường sẽ hạ thấp tiêu chuẩn tốt nghiệp và vì thế làm giảm chất lượng đào tạo. Vì thế, thước đo kết quả là vấn đề tối quan trọng để bảo đảm tác động tích cực của mô hình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra. Có rất nhiều kinh nghiệm trên thế giới về việc xây dựng bộ công cụ đo lường kết quả hoạt động của các trường. Vì thế chúng ta không lo về việc không đủ năng lực kỹ thuật để làm việc đó. Những thước đo này phải được thiết kế phù hợp với sứ mạng của từng trường, vai trò mà nhà nước giao phó cho nó, và phải đo lường được những giá trị gia tăng mà nó tạo ra cho xã hội, thông qua sự tiến bộ trong việc học của sinh viên, qua những đóng góp về nghiên cứu hay phục vụ cộng đồng của nhà trường, qua mức độ cải thiện mà nhà trường đạt được qua từng năm, qua khả năng tìm việc làm và đóng góp cho xã hội của cựu sinh viên, v.v.

Đối với tính minh bạch và công bằng trong việc phân bổ NSNN, mô hình phân bổ theo kết quả đầu ra đã tạo ra một cơ chế gắn với kết quả (đo lường được), vì thế nó công bằng hơn (làm tốt hơn thì được hưởng nguồn ngân sách nhiều hơn) và minh bạch hơn (dựa trên những thước đo rõ ràng và có thể kiểm chứng). Vì nó tạo ra động lực để các trường hướng tới một kết quả tốt hơn, cho nên nó cũng giúp tăng cường hiệu quả sử dụng NSNN.

Một nghiên cứu ở Mỹ năm 2011[1]cho biết việc thay đổi mô hình cấp ngân sách theo đầu vào kiểu truyền thống sang mô hình phân bổ theo kết quả đầu ra đã ngay lập tức tạo ra tác động đối với các trường: lãnh đạo và giảng viên các trường nhận thức tốt hơn nhiều về những ưu tiên của nhà nước và ý thức rõ việc cạnh tranh với các trường khác trong hệ thống.

Thêm vào đó, việc đề xuất, xét duyệt, phân bổ ngân sách theo kết quả cũng đòi hỏi các trường phải thu thập một khối lượng dữ liệu khổng lồ về mọi mặt hoạt động của trường, và việc phân tích những dữ liệu ấy tạo ra một cơ hội quý báu để các trường tăng cường trách nhiệm giải trình, cũng như đánh giá hiện trạng của mình và cải thiện nó.

Mô hình hỗn hợp

Nên chăng chúng ta có thể áp dụng một mô hình phân bổ NSNN hỗn hợp (dựa trên cả yếu tố đầu vào và kết quả hoạt động đầu ra)?. Câu hỏi đặt ra là nếu thực hiện mô hình này, thì tỷ lệ giữa phân bổ theo đầu vào và đầu ra nên như thế nào?

Phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra không phải là không có nhược điểm. Trước hết là nó không ổn định. Kết quả hoạt động của trường phụ thuộc vào nhiều nhân tố hơn là chỉ nguồn lực. Khối lượng thời gian, tính chất phức tạp và tính khả tín của việc đo lường kết quả cũng là một vấn đề. Nó cũng đòi hỏi nhà nước phải có những cơ chế phân bổ thích hợp với những kết quả khác nhau mà nhà nước mong đợi, một việc cũng không phải đơn giản và dễ dàng. Và quan trọng nhất là, nó có thể khơi sâu thêm khoảng cách giữa các trường. Mặc dù tạo ra kết quả tốt hơn nên được ban thưởng nhiều hơn là một ý tưởng tốt vì nó tạo ra cạnh tranh lành mạnh, nhưng điều này cũng gây ra một thực tế bất lợi: những trường làm tốt sẽ được cấp thêm nhiều nguồn lực và sẽ lại có điều kiện tốt hơn để thu hút giảng viên giỏi và trở thành tốt hơn nữa, còn những trường yếu sẽ không nhận được sự hỗ trợ cần thiết để vươn lên. Nó cũng có thể xói mòn các tiêu chuẩn học thuật, như đã nói trên, để đảm bảo số lượng sinh viên ra trường. Nó cũng có thể, ngược lại, nâng cao tiêu chuẩn tuyển sinh để bảo đảm chất lượng đầu ra, và vì thế làm giảm cơ hội vào ĐH của những thành phần có hoàn cảnh khó khăn trong xã hội. Nó cũng gây khó khăn cho việc lên kế hoạch dài hạn, và nhất là, thu hẹp tầm nhìn và sứ mạng thực sự của nhà trường. Do lo lắng về việc đạt được những chỉ tiêu kết quả, họ tập trung nguồn lực vào đó và lãng quên việc đầu tư cho những hoạt động tuy không tạo ra thu nhập tức khắc nhưng có ý nghĩa quan trọng và lâu dài cho xã hội.

Vì thế, có thể nghĩ tới một mô hình hỗn hợp, bao gồm cả phân bổ theo đầu vào và theo đầu ra. Mô hình này có thuận lợi là giảm sốc khi thay đổi cách phân bổ, để các trường có thời gian làm quen; nhưng quan trọng hơn là nó khắc phục điểm yếu của từng mô hình và bổ sung những ưu điểm của nhau. Nó bảo đảm cho các trường một khoản kinh phí cơ bản để tiến hành hoạt động, đồng thời ban thưởng cho những kết quả tốt bằng một nguồn lực dồi dào hơn.

Tỉ lệ nào là phù hợp? Có lẽ tỉ lệ giữa phân bổ theo đầu vào và theo kết quả đầu ra phải phụ thuộc vào loại trường, vào ưu tiên chính sách của nhà nước, và có thể thay đổi theo từng năm. Vấn đề là tỉ lệ ấy, cũng như những cơ sở của nó, và công thức để tính, cần được minh bạch để tạo sự đồng thuận trong xã hội.

Chủ trương đổi mới chính sách phân bổ NSNN đã thể hiện khá rõ trong những văn bản quan trọng của chính phủ. Nghị quyết 14/2005/NQ-CP ngày 02/11/2005 về đổi mới cơ bản và toàn diện GDĐH 2006 – 2020 đã xác định phương hướng: “Nghiên cứu áp dụng quy trình phân bổ ngân sách dựa trên sự đánh giá của xã hội đối với cơ sở giáo dục đại học. Thường xuyên tổ chức đánh giá hiệu quả kinh tế của giáo dục đại học”. Nghị định 73/2015/ND-CP về phân tầng xếp hạng không nêu rõ kết quả phân tầng xếp hạng có ý nghĩa gì trong việc phân bổ NSNN, tuy nhiên, nếu kết quả đó được sử dụng như là một căn cứ để xem xét phân bổ NSNN thì đó cũng là một bước tiến trong việc thay đổi phương thức cấp NSNN theo kết quả đầu ra theo nghĩa rộng.

Ông Phan Văn Trường, Vụ trưởng Vụ Hành chính Sự nghiệp, Bộ Tài chính, đơn vị chịu trách nhiệm phân bổ NSNN cho GD ĐH nói: “Trong điều kiện cải cách mạnh mẽ tài chính theo xu hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập, hướng việc quản lý tài chính theo kết quả đầu ra, thì phương thức điều hành các khoản chi cho GDĐH cũng có những thay đổi căn bản, lấy hiệu quả làm chính”[2]. Ông Nguyễn Trường Giang, Phó Vụ trưởng, nói rõ hơn trong đề xuất đổi mới chính sách phân bổ NSNN đối với các cơ sở đào tạo công lập: “Thay đổi việc phân bổ NSNN theo các tiêu chí đầu vào, sang việc phân bổ NSNN theo tiêu chí đầu ra, gắn với các hệ thống định mức kinh tế kỹ thuật, định mức phân bổ chi phí có tính khoa học; gắn việc phân bổ kinh phí với các kết quả đánh giá, kiểm định về chất lượng đào tạo; thay đổi việc hỗ trợ NSNN đối với tất cả các ngành học sang việc chỉ hỗ trợ đối với một số ngành học XH mất cân đối”.

Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có chính sách cụ thể nào được ban hành để thực hiện chủ trương này.

[1] Kevin J. Dougherty and Vikash Reddy (2011). The Impacts of State Performance Funding Systems on HEIs: Research Literature and Recommendations. CCRC Working Paper.

[2] Nguồn: http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu–trao-doi/trao-doi-binh-luan/co-che-quan-ly-tai-chinh-giao-duc-dai-hoc-cong-lap-29175.html