Tác giả: Arthur M. Hauptman (Arlington, Virginia, Hoa Kỳ)
Người dịch: Phạm Thị Ly (2008)

 Trong cuộc thảo luận về giáo dục đại học ở khắp nơi trên thế giới, những vấn đề về tài chính thường nổi bật do quan điểm khác nhau của nhiều bên liên quan. Các nhà hoạch định chính sách đang đặt câu hỏi liệu ngân quỹ nhà nước nên đóng góp bao nhiêu cho giáo dục đại học giữa những đòi hỏi đang cạnh tranh lẫn nhau: giáo dục phổ thông, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, phát triển giao thông công cộng, và nhiều thứ khác nữa mà ngân quỹ quốc gia phải lo liệu. Các quan chức trong lĩnh vực giáo dục đại học và các giảng viên thì quan tâm đến chất lượng giáo dục cùng với sự khan hiếm nguồn lực và việc duy trì sinh kế của họ. Sinh viên và gia đình họ thì lo lắng về việc làm cách nào để chi trả cho việc học tập sau khi tốt nghiệp trung học.

Tăng thuế hay tăng học phí, làm thế nào để đáp ứng tốt nhất nhu cầu tài chính của các trường, làm sao để giảm nhẹ gánh nặng nợ nần đang ngày càng tăng của sinh viên… chỉ là một vài đề tài trong số những vấn đề nổi bật trong các cuộc tranh luận về giáo dục đại học ở tất cả các nước trên thế giới. Những cuộc tranh luận này giờ đây diễn ra ở cả các nước công nghiệp hóa phát triển lẫn các nước kém phát triển, dù có thể với những trọng tâm khác nhau. Trong các nước công nghiệp hóa phát triển, vấn đề trọng tâm tiêu biểu là nâng cao chất lượng giảng dạy và nghiên cứu trong các trường, cũng như gia tăng cơ hội tiếp cận đại học cho những đối tượng có hoàn cảnh khó khăn trong xã hội. Đối với những nước kém phát triển- thu nhập đầu người thấp hơn hoặc bằng 3.000 USD/năm- vấn đề thường tập trung vào việc mở rộng giáo dục đại học đến chỗ có khả năng đáp ứng được nhu cầu của mọi học sinh tốt nghiệp trung học.

Bài này tập trung cụ thể vào một trong những vấn đề nổi bật nhất của tài chính đại học ở cả các nước phát triển và kém phát triển khăp thế giới trong thập kỷ vừa qua, được gọi là những bất cập giữa sự tăng trưởng số lượng sinh viên nhập học và khả năng của ngân sách công cũng như tư trong việc đáp ứng nguồn tài chính cho sự tăng trưởng ấy.

Thật trớ trêu là trong lúc vấn đề tài chính đang là chủ đề tranh luận nóng bỏng, thì số lượng những công trình nghiên cứu khoa học về chủ đề này lại khá là khiêm tốn. Những chủ đề khác như là duy trì chất lượng, bảo vệ tự do học thuật, tăng cường quản lý- có vẻ như được nghiên cứu thường xuyên hơn nhiều so với những vấn đề về tài chính trong những công trình nghiên cứu về giáo dục đại học. Vậy thì trong bài này chúng tôi sẽ tổng hợp những hiểu biết của mình về các vấn đề và cơ cấu có thể giúp xác định rõ cách thức mà các quốc gia đang cung cấp tài chính cho hệ thống giáo dục đại học của họ. Bài này bao gồm 5 chủ đề chính: trước hết là một số khái niệm kinh tế vĩ mô chủ yếu và những điều cần lưu ý; hai là khảo sát các nguồn tài chính công và tư của giáo dục đại học; ba là thảo luận về việc phát triển những chương trình trợ giúp tài chính cho sinh viên; bốn là xem xét tầm quan trọng của việc nối kết giữa các chính sách tài chính khác nhau; và năm là xác định những vấn đề trọng yếu nhất hiện nay liên quan đến sự bất cập giữa sự phát triển của số lượng sinh viên và nguồn lực để đáp ứng.

Một số khái niệm kinh tế vĩ mô và những điều cần lưu ý

Một số khái niệm kinh tế vĩ mô sẽ giúp xác định rõ việc cung cấp tài chính cho hệ thống giáo dục đại học của một quốc gia. Chẳng hạn, các hệ thống có thể được định nghĩa theo mức độ hỗ trợ tổng thể của các nguồn lực nhà nước và tư nhân đối với giáo dục đại học; theo tỷ lệ ước lượng của hiệu quả đầu tư vào giáo dục và giáo dục đại học; theo mối quan hệ giữa mức độ đầu tư vào giáo dục đại học và số lượng người được học.

Mức độ hỗ trợ tổng thể

Mức độ tổng thể các nguồn lực dành cho giáo dục đại học là nhân tố chủ yếu quyết định quy mô và chất lượng của toàn bộ sự nghiệp giáo dục. Nói chung, càng có nhiều tiền cho giáo dục, càng có thêm cơ hội tiếp cận cho nhiều người (vì có thêm chỗ học được cung cấp). Chất lượng cũng có khả năng sẽ tốt hơn khi có nhiều nguồn lực hơn, vì sẽ có thêm nguồn tài chính để chi cho đội ngũ, chi cho các dịch vụ và trang thiết bị.

Nhưng so sánh giữa các nước về mức độ các nguồn lực đầu tư cho giáo dục đại học là một việc khó khăn vì nhiều lý do, ít nhất là vì quy định kế toán khác biệt khá nhiều giữa các nước. Chẳng hạn, một vài nước như Hoa Kỳ tính luôn trong chi phí quốc gia dành cho giáo dục đại học các khoản chi cho việc nghiên cứu thực hiện tại các trường, cũng như các khoản chi cho tiền ăn ở của sinh viên và dịch vụ chăm sóc sức khỏe cộng đồng, nhưng phần lớn các nước khác lại không tính những chi phí ấy vào bản tổng hợp chi phí cho giáo dục đại học. Một khả năng khác gây phức tạp là nên dùng số liệu về số tiền đã được chi ra hay là tổng thu nhập các cơ sở đã nhận được. Nhìn chung, chúng ta quy ước là mức độ hỗ trợ có khuynh hướng được tính theo số tiền đã được chi ra trong lúc tổng thu nhập của các cơ sở được dùng nhiều hơn để xem xét việc hệ thống đã được hỗ trợ như thế nào.

Có nhiều cách để đo lường mức độ hỗ trợ tổng thể về tài chính đối với giáo dục đại học, mỗi cách đều có những điểm mạnh và điểm yếu. Tuy nhiên, thật là không có ích gì, và cũng không thích hợp nếu chỉ đặt câu hỏi một cách đơn giản là đã có bao nhiêu tiền tổng cộng được chi cho giáo dục đại học, có phần vì rất khó thu xếp đồng tiền mà không thiên kiến theo hướng này hay hướng khác, nhưng ngay cả khi điều này không thành vấn đề, người ta vẫn muốn đặt tổng số tiền chi cho giáo dục đại học của một nước trong bối cảnh kinh tế tổng thể của nước đó.

Một khó khăn khác trong việc khảo sát về những cam kết tài chính cho giáo dục đại học là hầu hết các nước đều có báo cáo thống kê về chi ngân sách cho giáo dục nhưng không thống kê cụ thể bao nhiêu trong số đó được dành cho giáo dục đại học, hoặc các nguồn lực tư nhân đã hỗ trợ bao nhiêu cho giáo dục đại học. Bởi vậy một sự so sánh trên phạm vi quốc tế về mức độ chi cho giáo dục đại học sẽ phải thực hiện qua hai bước: trước hết là, chi ngân sách cho giáo dục nói chung, sau đó sẽ xác định khoản chi cho giáo dục đại học. Về tham số này, các nước có xu hướng chi từ 2-5% tổng thu nhập quốc dân cho giáo dục, các nước đang phát triển thì thường chi thấp hơn. Về tỉ lệ chi cho giáo dục đại học trên tổng chi cho giáo dục, con số trung bình là vào khoảng 15-20%, trong đó các nước đang phát triển chi ở tỷ lệ cao hơn (Báo cáo của Ngân hàng Thế giới, 2000).

Tuy nhiên, việc tiêu tiền nhiều hơn cho giáo dục đại học trong tổng chi giáo dục có thể dẫn đến những sai lạc, mặc dù Ngân hàng Thế giới và các nhóm nghiên cứu khác có xu hướng dựa vào con số này để đánh giá mức độ gắn bó của một quốc gia đối với hệ thống giáo dục đại học của mình. Thật vậy, nhiều nhân tố bổ sung khác cần được xem xét, trong đó có mối tương quan giữa mức chi cho giáo dục và việc tăng hay giảm con số đó qua từng thời kỳ. Một phương thức tốt hơn để đo lường những cam kết về tài chính là so sánh số tiền chi cho các trường và chi cho sinh viên với tổng sản lượng nội địa (GDP) của một nước. Rất tiếc là nhiều nước không có số liệu này, và có sự khác biệt khá lớn trong cách thu thập số liệu của từng nước, từ 0,1-0,2% GDP ở các nước kém phát triển đến 2,5-3% GDP ở các nước phát triển trong đó có Hoa Kỳ, New Zealand và Canada. Nói chung, tỉ lệ trung bình của GDP dành cho giáo dục đại học trên toàn thế giới là vào khoảng 1%.

Một phương pháp thường được dùng để so sánh mức độ cam kết về tài chính là tổng số tiền chi trên mỗi đầu sinh viên. Cách tính toán này có thuận lợi là đặt tổng số tiền chi cho giáo dục đại học trong tương quan với số lượng sinh viên mà ngân sách đang hỗ trợ. Mặt khó khăn là cách tính này đòi hỏi sự quy đổi tỉ giá. Một lần nữa, chúng ta lại thấy sự khác nhau lớn lao giữa các nước, trong lúc nhiều nước kém phát triển chi thấp hơn 1.000 USD thì các nước phát triển chi trung bình 10.000 USD mỗi sinh viên (số liệu năm 2000), riêng Hoa Kỳ chi gấp đôi con số đó! (OECD, 2003).

Một cách tiếp cận khác là kết hợp hai cách tính trên đây để xem xét số tiền chi cho mỗi sinh viên so với tỉ lệ GDP trên đầu người. Cách tính này cung cấp một cái nhìn toàn cảnh có tính đến cả hai nhân tố số lượng sinh viên nhập học và số tiền chi cho giáo dục đại học trong tương quan với tổng thể nền kinh tế. Tuy vậy, những con số tính toán với tư cách là một con số tuyệt đối đôi khi chẳng có nghĩa gì, dù có thể hữu dụng chút ít cho những phép so sánh cơ bản. Như một công thức chung, tỉ lệ chi ngân sách cho mỗi sinh viên so với GDP tính trên đầu người đối với các nước phát triển là dưới 50%, trong lúc ở các nước đang phát triển con số này là từ 40-50% nhưng cũng có thể lên đến 1.000 % (Số liệu của Ngân hàng Thế giới năm 2000).

Tỉ lệ hoàn vốn

Các nguồn lực dành cho giáo dục đại học, tuy đã được đo lường, cần được gắn kết một cách chắc chắn với sự đánh giá chung của xã hội về hiệu quả của nó. Những quyết định của xã hội về việc nên chi như thế nào cho giáo dục đại học là một quyết định có tính chất đầu tư cho tương lai dù có được tuyên bố hiển ngôn hay không, và gắn với việc đánh giá những lợi ích mà giáo dục mang lại cho xã hội. Câu hỏi về việc các nguồn lực xã hội nên được phân bổ như thế nào cho giáo dục đại học và cho giáo dục nói chung có ý nghĩa tổng quát hơn và có mối liên hệ cốt lõi với những khái niệm kinh tế về tỉ lệ hoàn vốn.

Các nhà kinh tế học có xu hướng tính toán lợi ích mà giáo dục hoặc các thứ hàng hóa dịch vụ khác tạo ra bằng cách tính tỉ lệ hoàn vốn- những lợi ích về mặt kinh tế và xã hội được tạo ra trong một đơn vị thời gian nhất định được tính tỉ lệ so với nguồn lực được tiêu thụ để tạo ra những lợi ích đó. Điều rắc rối trong cách tính tỉ lệ hoàn vốn của giáo dục đã được thảo luận nhiều một cách rất chi tiết. Có thể nói rằng cả nhà nước và tư nhân đều gặt hái lợi ích từ thành quả của giáo dục. Những lợi ích chung đối với xã hội mà giáo dục mang lại có thể bao gồm việc có một lớp công dân có giáo dục hơn (một thứ giá trị rất khó đo đạc, liên quan tới một khái niệm kinh tế là “những giá trị ngoại biên”). Lợi ích các cá nhân thu được đối với giáo dục thì có thể đo lường dễ dàng hơn, bằng thu nhập tăng lên do được đào tạo tốt hơn, dù rằng cũng khó mà tính được những giá trị ngoại biên khác như sự cải thiện chất lượng sống của những người được thụ hưởng giáo dục sau trung học. Những người thu nhập cao sẽ đóng thuế nhiều hơn, xã hội có nhiều công dân có giáo dục sẽ bớt phải chi phí cho nhà tù, cho chăm sóc sức khỏe, cho những vấn nạn xã hội.v.v. đó cũng là những thứ có thể tính được dễ dàng như là lợi ích của giáo dục đối với xã hội (Leslie&Brinkman,1988).

Mức độ các nguồn lực dành cho giáo dục đại học sẽ liên quan chặt chẽ với sự đánh giá của xã hội về những lợi ích mà giáo dục, cụ thể là giáo dục đại học mang lại. Có những nền văn hóa đánh giá vai trò của giáo dục cao hơn nhiều so với những nền văn hóa khác và điều này được phản ánh một cách tiêu biểu trong số tiền mà họ muốn đầu tư cho giáo dục. Đây là một vấn đề nguyên tắc mà các nhà kinh tế học cần quan tâm khi thử đánh giá hiệu quả của hệ thống giáo dục trong việc cải thiện chất lượng sống.

Về tỉ lệ hoàn vốn của giáo dục đại học so với giáo dục cơ bản, đánh giá chung của các nhà kinh tế học dựa trên nhiều năm phân tích là tỉ lệ hoàn vốn của giáo dục phổ thông vượt xa những gì đổ vào đầu tư cho giáo dục đại học. Kết quả là hầu hết các nước có xu hướng đầu tư cho giáo dục cơ bản thay vì giáo dục đại học, như chúng ta có thể tính toán được bằng nhiều cách khác nhau. Quan điểm kinh tế này cũng giải thích tại sao những tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB) trong nhiều năm qua đã dành phần lớn nguồn lực của họ cho việc phát triển giáo dục phổ thông hơn là giáo dục đại học, dù rằng quan điểm này có thay đổi chút ít qua thời gian, ít ra là tại WB, và trong những năm gần đây họ đã dành nhiều nguồn lực hơn cho giáo dục đại học.

Mức độ đầu tư và tham gia

Mức độ tham gia vào giáo dục đại học của một quốc gia, cũng như mức độ cam kết về mặt tài chính, có thể được tính toán bằng nhiều cách. Một cách thường được dùng là tỉ lệ học sinh trung học được tiếp tục theo đuổi việc học sau khi tốt nghiệp phổ thông. Những nước có ít hơn một phần năm học sinh tốt nghiệp phổ thông được vào đại học, cao đẳng hay trường nghề được coi là những nước mà đại học là hệ thống tinh hoa; những nước có tới một nửa học sinh tốt nghiệp phổ thông được học lên nữa thì được coi là có một hệ thống giáo dục đại chúng, trong khi đó những nước có trên một nửa học sinh tốt nghiệp phổ thông được tiếp tục học lên đang trở thành phổ biến trên toàn cầu (Trow, 2005).

Một cách khác để đo lường mức độ tham gia có lẽ phản ánh thực tế ít chính xác hơn, nhưng dễ tính toán hơn nhiều, là chia tổng số sinh viên đang học cho tổng số dân của một quốc gia. Trong những nước phát triển, tỉ lệ này là khoảng từ 3 đến 5%, trong lúc đó ở các nước kém phát triển con số này chỉ khoảng 1% hoặc ít hơn (WB, 2000).

Một vấn đề trọng yếu trong việc so sánh các hệ thống giáo dục đại học trên phạm vi quốc tế là mức độ tương quan giữa đầu tư và số lượng người được đào tạo ở bậc đại học. Đã có nhiều cuộc thảo luận về những cách để tính toán mức độ người được học và mức cam kết tài chính. So sánh những số liệu này có thể là một nội dung quan trọng trong các cuộc tranh luận về giáo dục đại học ở nhiều nước. Những cuộc tranh luận này nảy sinh trên cơ sở của câu hỏi liệu việc tiêu nhiều tiền hơn cho giáo dục đại học có mối tương liên nào với việc gia tăng số lượng người được học hay không. Một câu hỏi liên quan là mức thu học phí thấp (do ngân sách đã hỗ trợ phần lớn) liệu có dẫn đến số lượng người được học cao hơn hay không. Về câu hỏi sau, khó lòng thấy một mối tương liên rõ ràng. Có những nước hoặc tiểu bang với học phí thấp có số lượng người được học đại học cao, nhưng cũng không ít trường hợp học phí thấp và số lượng người được học cũng thấp. Trong một số trường hợp, chẳng hạn, ở nhiều nước châu Âu như Pháp và Đức, học phí thấp hoặc miễn học phí là biểu hiện của một hệ thống giáo dục đại học tinh hoa. Điều này hẳn không phải là trùng hợp. Khi các nước cung cấp nguồn tài chính dồi dào để bao cấp cho giáo dục đại học nhằm giữ mức học phí thấp, nói chung họ chỉ có thể bảo đảm chỗ ngồi cho một số ít sinh viên trong phạm vi ngân sách tổng thể dành cho giáo dục.

Nhìn chung mức độ cam kết tài chính cao có tương quan với số lượng người được học cao là điều có thật. Các nước tiêu nhiều tiền hơn cho giáo dục đại học có xu hướng có số lượng người được học cao hơn. Điều khó khái quát hóa hơn là những cam kết tài chính này có được do đầu tư của tư nhân hay nhà nước. Trừ một vài ngoại lệ, số lượng người được học cao có mối tương liên với những nước mà học phí và các nguồn lực tư nhân chiếm một tỉ trọng lớn trong tổng số tiền tài trợ cho giáo dục đại học. Điều này thường xảy ra ở những nước hay tiểu bang mà các nguồn lực tư nhân bổ sung thêm cho ngân sách nhà nước một cách đáng kể, tạo ra kết quả là có nhiều nguồn lực hơn, đến lượt nó lại tạo điều kiện cho nhiều người có thể tham gia giáo dục đại học hơn. Ngược lại, như đã đề cập ở phần trên, những nước có mức học phí thấp và đầu tư ngân sách thấp sẽ có khuynh hướng có mức độ tham gia thấp hơn.

Sự hỗ trợ của nhà nước và tư nhân đối với các trường

Hệ thống giáo dục đại học ở khắp nơi trên thế giới phụ thuộc vào sự kết hợp giữa các nguồn lực nhà nước và tư nhân nhằm cung cấp tài chính cho hoạt động của các trường. Có một sự khác biệt rất lớn giữa các nước trong tỉ trọng giữa các nguồn lực nhà nước và tư nhân mà các trường nhận được. Ở nhiều nước, nguồn tài chính chủ yếu của các trường là do nhà nước cung cấp, dưới hình thức hỗ trợ của chính phủ; học phí và các nguồn hỗ trợ tư nhân khác thì không đáng kể hoặc không hề có. Ở đầu bên kia của dải quang phổ đầy màu sắc là những nước như Hoa Kỳ, nơi các nguồn lực tư nhân tạo nên một nửa hay hơn thế nữa tổng số các nguồn lực dành cho giáo dục đại học.

Những nguồn lực hỗ trợ từ nhà nước

Ở hầu hết các nước, những nguồn lực hỗ trợ của nhà nước là những nguồn lực lớn nhất của các trường. Phương thức phân phối những nguồn tài chính này và những dấu hiệu mà các nguồn tài chính này đưa ra cho các viên chức ở các cơ quan là những yếu tố cốt lõi để xác định cơ cấu tài chính của một quốc gia. Một số vấn đề có thể giúp chúng ta hình dung sự hỗ trợ của nhà nước đối với giáo dục đại học là:

– Các hoạt động nghiên cứu, các chi phí hoạt động thường xuyên, các nguồn vốn được cung cấp tài chính như thế nào

– Những vấn đề quản lý tài chính trong đó có việc ai chịu trách nhiệm phân bổ tài chính

– Phương thức giao trách nhiệm

– Những hỗ trợ về chính sách thuế

Các hoạt động nghiên cứu được cung cấp tài chính như thế nào?

 Những nghiên cứu được thực hiện ở các trường là một trong ba chức năng cơ bản của trường đại học, cùng với dạy học và thực hiện các dịch vụ. Hoạt động nghiên cứu được tài trợ như thế nào là một việc rất quan trọng, đặt ra nhiều vấn đề cần xem xét:

• Nhiều nước tài trợ cho nghiên cứu cùng với giảng dạy bằng cách cấp một khoản trọn gói cho các trường. Lý do căn bản của cách làm này là khó mà chia cắt việc nghiên cứu ra khỏi chức năng giảng dạy và do đó nên cung cấp tài chính cho hai việc đó cùng với nhau. Tuy vậy, cách làm này có một trở ngại là các quan chức nhà nước đã từ bỏ quyền được quyết định các trường nên nghiên cứu những đề tài gì thay vì đáng lẽ họ phải coi đây là một vấn đề của hoạch định chính sách. Một số ít quốc gia cung cấp tài chính cho việc nghiên cứu riêng nhìn chung cũng có những kinh nghiệm quý báu trong việc này.
• Ngay cả khi những nghiên cứu thực hiện ở các trường được cung cấp tài chính riêng tách khỏi nguồn tài chính cho giảng dạy, vẫn có câu hỏi về việc nên cung cấp tài chính theo từng dự án, thường là qua thủ tục đẳng duyệt (peer review)[1], hoặc là nguồn tài chính nên được giao về cho các trường dựa trên một số tiêu chí nhất định. Hệ thống tài chính của Anh là một ví dụ về việc cung cấp tài chính cho nghiên cứu dựa trên đánh gía chất lượng tổng thể và khả năng nghiên cứu của từng trường. Hệ thống liên bang Hoa Kỳ là một ví dụ về cơ chế đẳng duyệt theo từng dự án. Trái lại, việc cung cấp tài chính cho nghiên cứu ở cấp tiểu bang thì lại được thực hiện cùng với tài chính cho giảng dạy và các hoạt động khác.
• Một vấn đề khác nữa là có nên dùng nguồn thu từ học phí, để chi trả cho việc nghiên cứu và các hoạt động liên quan hay không, kể cả chi gián tiếp cho đào tạo sau đại học, như thường thấy ở Mỹ, khi các nghiên cứu sinh vẫn được miễn học phí và được nhận một khoản sinh hoạt phí được trả bằng nguồn thu học phí của sinh viên bậc đại học.
• Ở một số nước, ngày càng nhiều các dự án nghiên cứu do các trường thực hiện đang được các công ty tư nhân cung cấp tài chính nhằm được chia sẻ lợi ích từ những khám phá trong nghiên cứu cơ bản cũng như trong nghiên cứu ứng dụng. Điều này có thuận lợi là làm tăng nguồn lực tài chính cho việc nghiên cứu của các trường, làm giảm mức độ dựa cậy vào nguồn ngân sách nhà nước, nhưng nó làm nảy sinh những câu hỏi về mặt đạo đức về quyền của các tổ chức tư nhân trong việc xác lập những ưu tiên trong nghiên cứu.

Các khoản chi cho hoạt động thường xuyên được cung cấp như thế nào?

 Một vấn đề tài chính trọng yếu ở tất cả các nước là ngân sách nhà nước phân bổ tài chính cho các cơ quan dựa trên những cơ sở nào. Quan sát thực tiễn ở các nước qua nhiều thời kỳ, có thể thấy sự tiến triển của các chính sách tài chính:

Phân bổ có tính chất lịch sử/chính trị. Hầu hết các nước bắt đầu bằng việc cung cấp tài chính cho các cơ quan, đơn vị dựa trên cơ sở lịch sử hoặc chính trị. Tổng số tiền một đơn vị nhận được từ ngân sách được căn cứ phần nhiều vào chỗ năm ngoái họ đã được nhận bao nhiêu, hoặc bạn bè của họ trong chính phủ có sức mạnh quyền lực cỡ nào. Cách cấp phát tài chính này có xu hướng “linh hoạt” hơn những cách làm khác, và cơ bản là dựa trên chi phí cho đội ngũ nhân sự cũng như “nhu cầu” về cơ sở hạ tầng của các cơ quan.

Cung cấp tài chính dựa trên các công thức. Bước kế tiếp trong quá trình tiến hóa là chuyển từ việc phân bổ tài chính dựa trên lịch sử hay chính trị sang sử dụng những công thức, thường là dựa trên số lượng sinh viên và chi phí tính trên đầu sinh viên. Bằng cách chuyển sang dựa trên số lượng sinh viên nhập học, cách dùng công thức này tiêu biểu cho một sự dịch chuyển từ phân bổ theo kiểu “linh hoạt” sang phân bổ theo hướng căn cứ vào sinh viên, dù rằng việc sử dụng cách tính chi phí trên đầu sinh viên cũng vẫn phải duy trì mối liên hệ với đầu vào.

Cung cấp tài chính theo định hướng của các chính sách. Bước tiếp theo nữa là áp dụng cách phân bổ tài chính theo công thức như một cách để đưa các tham tố về mặt chủ trương, chính sách vào quá trình phân bổ tài chính. Một ví dụ của cách phân bổ tài chính theo chính sách là số tiền cho mỗi đầu sinh viên ở một số ngành học nào đó được quy định cao hơn mức thông thường bởi vì nhân lực ngành đó đang thiếu. Một ví dụ khác là khi các nước dùng mức chi có tính chất quy chuẩn trên đầu sinh viên để xác định ngân sách cần phải cấp cho các trường thay vì cách làm truyền thống dựa trên chi phí thực sự trên đầu sinh viên. Thêm một ví dụ khác khi các nước cung cấp nguồn tài chính cho giáo dục đại học căn cứ vào sự khác nhau giữa các trường về khả năng lôi cuốn những nhóm sinh viên nhất định phù hợp với mục tiêu chiến lược của quốc gia, chẳng hạn như công thức chi cho nhóm sinh viên có hoàn cảnh kinh tế khó khăn nhiều hơn những nhóm khác. Khái niệm cấp phát ngân sách theo chủ trương chính sách cũng có thể được nhắc tới như là cung cấp tài chính dựa trên mức độ xác đáng hay quan yếu của các vấn đề.

Hệ thống do Hội đồng Tài chính Giáo dục Đại học Quốc gia của Anh lập ra nhằm cung cấp nguồn tài chính cho việc giảng dạy là một ví dụ hoàn hảo của việc cung cấp tài chính theo định hướng chủ trương, chính sách. Hệ thống này trả cho các trường nhiều tiền hơn đối với những sinh viên thuộc những lĩnh vực nghiên cứu ưu tiên, dùng mức chi quy chuẩn để tính mức ngân sách phải cấp, và nâng lên mức cao hơn cho những sinh viên sống tại vùng sâu vùng xa nơi có nhiều gia đình thu nhập thấp.

Phân bổ tài chính dựa trên hoạt động. Bước đi gần đây nhất trong quá trình tiến triển của việc phân bổ ngân sách cho giáo dục đại học là những công thức cấp phát dựa trên cả sự công nhận đầu ra chứ không chỉ dựa trên đầu vào. Một ví dụ của cách làm này là nguồn tài chính sẽ được cấp trọn gói hoặc từng phần dựa trên số sinh viên tốt nghiệp, hoặc số sinh viên hoàn tất được một năm học, thay vì dựa trên số lượng sinh viên được nhận vào học tại trường. Trong hơn một thập kỷ, Vương quốc Anh đã thực hiện cách cấp phát dựa trên số sinh viên hoàn tất được một năm học, và đã thu được những kết quả rất tốt (Hauptman, 2004). Đan Mạch còn đi xa hơn khi đặt phần lớn nguồn tài chính cấp cho các trường dựa trên số sinh viên tốt nghiệp.

Ở Hoa Kỳ, sự chuyển đổi sang cấp phát ngân sách dựa trên hoạt động ít bị áp lực gay gắt và có tính chất hỗn hợp hơn. Các tiểu bang là những đơn vị nhà nước có trách nhiệm cấp phát kinh phí cho các trường ở Hoa Kỳ, nhưng khoảng một phần tư các tiểu bang đã chuyển sang cấp phát theo hoạt động, nhưng đó chỉ là một phần nhỏ của tổng số ngân sách dành cho giáo dục đại học và nói chung là không thông qua những công thức công thức phân bổ tài chính cơ bản.

Phân bổ ngân sách vô điều kiện và có tính chất cạnh tranh. Ngoài việc dùng những công thức phân bổ tài chính, nhiều quốc gia thực hiện một phần hỗ trợ của nhà nước dưới hình thức các quỹ có tính chất vô điều kiện và được cấp phát qua cạnh tranh. Những hỗ trợ vô điều kiện điển hình là các khoản tài trợ để đáp ứng những đề xuất của các trường hoặc cá nhân các giảng viên, thường nhằm mục đích khuyến khích nâng cao chất lượng hoặc cải tiến hoạt động. Những chương trình vô điều kiện này là một hình thức cấp phát kinh phí có tính chất truyền thống ở nhiều nước trước khi có các công thức phân bổ. Các quỹ cạnh tranh là một xu hướng gần đây hơn nhiều, khi các nước bắt đầu khuyến khích việc nâng cao chất lượng, kể cả đổi mới và nâng cấp trang thiết bị, những mục không mấy thích hợp với các công thức phân bổ tài chính.

Hoa Kỳ là một trong những nước đầu tiên áp dụng các quỹ cạnh tranh từ năm 1972 với việc sáng lập Quỹ Nâng cao Chất lượng Giáo dục Trung học. Khoảng một thập kỷ trở lại đây, nhiều nước phát triển và đang phát triển cũng đã lập ra những quỹ cạnh tranh nhằm nâng cao chất lượng giảng dạy, cải cách và quản lý. Ngân hàng Thế giới (WB) là một lực lựơng chủ chốt trong việc xúc tiến đẩy mạnh các quỹ cạnh tranh ở các nước đang phát triển, đặc biệt là ở Nam Mỹ (Argentina, Bolivia và Chile) và Đông Âu (Bulgaria và Hungary). Lý do căn bản khiến WB đẩy mạnh các quỹ này là vì phương thức hoạt động của nó cho phép một mức độ linh hoạt cao hơn nhiều trong việc đáp ứng nhu cầu của những mục tiêu đang được nhắm đến, so với những công thức cấp phát tài chính truyền thống hay những chương trình cung cấp tài chính vô điều kiện nhằm giúp một số loại trường nào đó.

Việc nâng cấp cơ sở hạ tầng, trang thiết bị được cung cấp tài chính như thế nào?

Cải thiện nguồn vốn, hay là nâng cấp cơ sở hạ tầng, trang thiết bị trong giáo dục đại học, cụ thể hơn là việc xây sửa cơ sở vật chất hay trang bị mới các thứ thiết bị hiện đại có xu hướng được cung cấp tài chính theo nhiều cách. Một số nước chi trả cho loại chi phí này với cùng một cơ chế cấp phát tài chính cho giảng dạy, hoạt động, và các dự án nghiên cứu khả dĩ. Nhưng trong nhiều trường hợp khác, chi phí về cơ sở vật chất thường được trả thông qua các nguồn lực tư nhân, qua phát hành trái phiếu mà việc hoàn trả dựa trên nguồn thu từ các khoản ủng hộ liên quan, hoặc qua quyên góp và hiến tặng ở những nước mà tư nhân là một nguồn lực tài chính quan trọng. Khoản chi cho trang bị cũng có thể dựa trên học phí, như một nguồn tài chính chủ yếu cho cơ sở vật chất. Nhìn chung, tốt hơn là các chi phí về cơ sở vật chất, hạ tầng, trang thiết bị không nên được cấp phát tài chính với cùng một cơ chế như chi giảng dạy và chi thường xuyên, vì việc chi trả cho những nhu cầu ngắn hạn có thể hạn chế chi trả cho những nhu cầu dài hạn và phù hợp với quy chế về nâng cấp cơ sở.

Những vấn đề về quản lý tài chính

 Cách thức quản lý ngân sách cũng giúp làm rõ đặc điểm hệ thống tài chính của một quốc gia, trong đó có:

• Mức ngân sách tổng thể cấp cho từng cơ quan, đơn vị được xác định như thế nào. Một số tổ chức sẽ chịu trách nhiệm về việc xác định cần dành cho giáo dục đại học một ngân sách là bao nhiêu trong số những thứ mà ngân quỹ nhà nước có chức năng chi trả. Những tổ chức này có thể là các văn phòng chính phủ có tính chất chính trị dưới hình thức này hay hình thức khác- chẳng hạn các tổ chức điều hành, các cơ quan lập pháp, nghị viện- và những tổ chức không trực thuộc chính phủ dù có thể do chính phủ tạo ra. Như một quy tắc chung, quyết định cần chi bao nhiêu cho giáo dục đại học là thuộc về các quan chức chính trị chứ không phải thuộc về những người do các tổ chức chính trị bổ nhiệm.
• Ngân sách được phân bổ về cho các trường như thế nào? Quyết định về việc phân bổ ngân sách cho các trường có thể do nhà nước trung ương quyết định, hoặc do Bộ Giáo dục, hoặc một tổ chức trung gian để giúp cho việc thương lượng giữa nhà cầm quyền và các viên chức lãnh đạo các trường. Trái với vấn đề nên dành bao nhiêu tiền trong ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học, những quyết định về việc nên phân bổ ngân sách về cho từng trường như thế nào cần được cách ly với quá trình chính trị. Đây là giá trị chủ yếu của các tổ chức trung gian được tạo ra để thực hiện các quyết định về phân bổ ngân sách.
• Mức độ tự chủ của các trường trong việc sử dụng nguồn ngân sách.Vấn đề trọng yếu thứ ba trong quản lý tài chính là mức độ tự chủ và quyền hạn của các viên chức các trường trong việc sử dụng nguồn ngân sách. Các nước khác nhau khá nhiều trong vấn đề này, từ chỗ các trường bị nhà nước kiểm soát chi li đến toàn quyền quyết định trong việc sử dụng ngân sách cấp cho trường. Vấn đề quyền tự chủ cần gắn chặt với vấn đề trách nhiệm; quyền chủ động trong sử dụng ngân sách chỉ được coi là thích đáng khi có những cơ chế bảo đảm rằng việc sử dụng ấy là thích hợp. Mặt khác, nếu chưa có đầy đủ những tiêu chuẩn cụ thể về trách nhiệm, sự chủ động ấy sẽ gây ra nhiều nguy hiểm thực sự.

Phương thức quy trách nhiệm. Vấn đề giải trình trách nhiệm là một vấn đề trọng yếu trong việc sử dụng ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học, dù rằng nhiều khi bị chú mục xem xét quá nhiều trong những nỗ lực sử dụng hết ngân sách nhanh chóng. Như một quy tắc cơ bản, ở nhiều nước người ta nói quá nhiều về tính trách nhiệm trong giáo dục đại học mà thực tế làm thì ít để bảo đảm cho ngân sách được sử dụng một cách có hiệu lực và mang lại hiệu quả tốt nhất. Để cân nhắc vấn đề này trong bối cảnh của nó, có thể xem xét bốn loại trách nhiệm sau đây:

• Kiểm toán và kiểm tra định lượng. Đây là loại giải trình trách nhiệm cơ bản nhất, bảo đảm ngân sách được chi theo đúng mục đích dự định. Nó cũng được nhắc tới như là kiểu giải trình trách nhiệm “bảo vệ sau lưng bạn”. Nó cũng là kiểu quy trách nhiệm nổi trội hiện nay ở hầu hết các nước.
• Đánh giá hoạt động thường kỳ. Những lời kêu gọi gia tăng trách nhiệm khoảng một thập kỷ gần đây ở khắp nơi trên thế giới đã đưa đến kết quả là các chính phủ có nhiều nỗ lực đánh giá hoạt động của các trường theo nhiều cách, trong đó có tỉ lệ tốt nghiệp, tỉ lệ nợ vay sinh viên, tỉ lệ thành công của giảng viên, và những thứ tương tự. Đôi khi, những tỉ lệ này được kết hợp trong sự sắp xếp nguồn tài chính, hoặc như một sự khích lệ với các trường, hoặc thường thấy hơn là như một sự trừng phạt nếu các trường không đạt những tiêu chuẩn nào đó.
• Cung cấp tài chính theo hoạt động. Đặt việc cung cấp tài chính trên cơ sở các hoạt động là loại giải trình trách nhiệm thứ ba. Nó không được sử dụng thường xuyên cho lắm, nhưng theo ý kiến của tác giả bài này, nên được dùng nhiều hơn. Như đã thảo luận ở phần trên, loại giải trình trách nhiệm ít tính chất truyền thống này kế thừa việc chi trả cho các trường trên cơ sở những gì họ đạt được, hơn là bao nhiêu sinh viên họ tiếp nhận hoặc đơn giá đào tạo mỗi đầu sinh viên là bao nhiêu. Cấp phát tài chính dựa trên hoạt động cũng có thể kế thừa việc trợ giúp tài chính cho sinh viên dựa trên việc học tập hay tốt nghiệp của họ thay vì dựa trên việc họ được nhận vào học (như cách làm truyền thống hiện nay).
• Chiến lược dựa vào thị trường.Xây dựng những chính sách nhằm tái tạo những điều kiện kiểu thị trường tiêu biểu cho loại giải trình trách nhiệm thứ tư, dù nó không phải là một ý tưởng hợp thời thông thường. Nhưng làm cho các trường lệ thuộc nhiều hơn vào áp lực của thị trường là cách để giới lãnh đạo các trường có tinh thần trách nhiệm nhiều hơn và bị ràng buộc trách nhiệm hơn đối với các quyết định của họ. Áp lực thị trường có vai trò ông chủ hình thành các ràng buộc trách nhiệm đối với các trường tư nhưng thường không đặc trưng cho những áp lực mà các trường công phải chịu. Cuộc tranh luận về việc có nên chuyển sang cơ chế dựa trên thị trường nhiều hơn hay không đã diễn ra ở nhiều quốc gia và rất đáng được cân nhắc liệu chuyển sang hướng ấy có giúp tăng thêm trách nhiệm hay không. Điều này cần được cân bằng với những hậu quả tiêu cực khi giáo dục đại học trở thành phụ thuộc vào thị trường một cách quá đáng. Lịch sử của các cuộc tranh luận về việc quy trách nhiệm ở hầu hết các nước tập trung vào sự tiến hóa từ những nỗ lực kiểm toán và quản lý sang xây dựng những chuẩn mực hoạt động thường xuyên, mà những chuẩn mực này đôi khi được dùng để xác định một phần ngân sách được cấp. Chỉ một số quốc gia đi xa hơn trong việc sử dụng những định mức thường xuyên để xem xét ngân sách thực sự được cấp, trực tiếp dựa trên những sản phẩm mà các trường tạo ra. Một số nước thì đã hoặc đang chuyển sang cơ chế dựa trên thị trường nhiều hơn, thường là như một cách để giáo dục đại học giảm bớt sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước. Khi xác định đây là hướng mà các nước nên theo – cung cấp ngân sách theo kết quả hoạt động và dựa theo nhu cầu thị trường- cũng cần nói rằng cần có thêm các cơ chế bảo vệ để tránh hoặc hạn chế những hậu quả tiêu cực.

Những chính sách dựa trên các quy định về thuế. Một hình thức khác để hỗ trợ giáo dục đại học của nhà nước- ngày càng phổ biến ở các nước- là dùng chính sách thuế để hỗ trợ các trường. Những chính sách dựa trên các quy định về thuế bao gồm miễn thuế đối với các khoản đóng góp có tính chất từ thiện cho nhà trường, các khích lệ miễn giảm hoặc ưu đãi thuế đối với các công ty hoặc tổ chức thực hiện các dự án nghiên cứu trong phạm vi trường đại học, cũng như đối với các hoạt động có tầm quan trọng đối với địa phương hoặc đối với quốc gia do trường đại học thực hiện.

Chính phủ liên bang Hoa kỳ đã nhiều năm nay cho phép các cá nhân được giảm thuế đối với những gì họ hiến tặng cho những tổ chức phi lợi nhuận như nhà thờ, bệnh viện, và trường đại học. Chính sách miễn thuế này là nhân tố trọng yếu khiến các khoản thu từ những hiến tặng từ thiện trở thành một nguồn thu quan trọng của các trường đại học Mỹ. Rất ít quốc gia có một chính sách thuế đặc biệt có lợi cho các trường đại học như vậy. Hoa Kỳ cũng đi đầu trong mấy thập kỷ gần đây về việc tạo những ưu đãi về thuế cho các tổ chức vì lợi nhuận (chẳng hạn các công ty) đối với các khoản chi phí hoặc đầu tư mà họ đổ vào các trường đại học, nhất là đối với các dự án nghiên cứu được tổ chức thực hiện tại các trường đại học. Một điểm hạn chế của cách làm này là những nước dựa phần nhiều vào thuế thu nhập để chi trả cho các dịch vụ công, như Hoa Kỳ chẳng hạn, sẽ giảm sút tiềm năng đối với việc cung cấp tài chính cho giáo dục đại học và những tổ chức phi lợi nhuận khác. Tương tự như vậy, các trường đại học ở nhiều nước sẽ nhận được những lợi ích từ thuế nếu họ không phải chịu thuế giá trị gia tăng và thuế bán hàng do cương vị phi lợi nhuận của họ

Những nguồn tài chính tư nhân

Các trường đại học ở khắp nơi trên thế giới phụ thuộc vào nhiều nguồn tài chính tư nhân khác nhau để trang trải các hoạt động và nâng cao chất lượng cơ sở vật chất, hạ tầng. Những nguồn tài chính này gồm có: học phí, quà tặng dưới nhiều hình thức của các tổ chức từ thiện, thu từ các hoạt động dịch vụ, thương mại hóa các nghiên cứu do trường tổ chức thực hiện và hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân.

Học phí. Học phí ở hầu hết các nước tiêu biểu cho nguồn thu từ tư nhân lớn nhất của giáo dục đại học. Nó cũng tiêu biểu cho điểm gặp nhau gần như trực tiếp giữa những lực lượng cung và cầu trong cán cân tài chính. Xét về nguồn cung, học phí và hỗ trợ của ngân sách nhà nước đối với các trường là hai nguồn chính trang trải cho hoạt động của các trường công. Đối với các trường tư, phi lợi nhuận, học phí là nguồn thu chính, cùng với quỹ hiến tặng, tài trợ, các khoản thu từ dịch vụ khác là các nguồn bổ sung. Ở các trường vì lợi nhuận, học phí là nguồn thu cơ bản. Cho nên, học phí ở tất cả các loại trường đều có thể dùng để xác định quy mô của trường thông qua số chỗ ngồi mà trường ấy có khả năng cung cấp. Với trường công, học phí thường là một nguồn tài chính nhỏ hơn so với trường tư, vì ở hầu hết các nước, hỗ trợ của nhà nước đối với giáo dục đại học còn vượt xa những nguồn thu phát sinh trong các trường tư.

Về mặt nhu cầu, học phí là thành phần chủ yếu của tổng chi phí cho việc tham dự chương trình học- cái giá mà sinh viên và gia đình họ phải trả cho giáo dục đại học, cùng với chi phí về nơi ở, ăn uống và các chi phí sinh hoạt khác để có thể theo đuổi việc học. Trong những chi phí kể trên thì học phí chiếm khoản lớn nhất, do vậy cũng là đòi hỏi có tính chất quyết định đối với sinh viên. Một yếu tố quyết định khác là số tiền nhà nước trợ giúp cho sinh viên, vì nó làm giảm nhẹ gánh nặng học phí mà họ phải trả do đó ảnh hưởng tích cực tới khả năng của họ trong việc đáp ứng nhu cầu.

Có những vấn đề có thể giúp xác định cấu trúc học phí ở một nước, trong đó có:

Ai xây dựng mức học phí? Đối với các trường tư, không có vấn đề ai đặt ra mức học phí- đương nhiên đó là lãnh đạo nhà trường- dù ở một số nước, chính phủ có các quy định hướng dẫn hoặc thậm chí can thiệp cụ thể vào quá trình xây dựng mức học phí ở các trường tư phi lợi nhuận. Ở Philippines chẳng hạn, nơi có tỉ lệ sinh viên theo học trường tư cao nhất thế giới, các viên chức chính phủ duyệt xét mức học phí của các trường tư như một bộ phận trong quy chế hoạt động của trường.

Đối với các trường công, có khá nhiều dạng thức đa dạng trong việc xây dựng mức học phí. Trong một số trường hợp, các quan chức lãnh đạo trường công có trách nhiệm quy định mức học phí nhưng thường với sự duyệt xét của các viên chức chính phủ. Hầu hết là do các viên chức chính phủ chịu trách nhiệm về việc xây dựng mức học phí cho các trường công.

Nhà nước xây dựng mức học phí dựa trên cơ sở nào?Khi nhà nước chịu trách nhiệm xây dựng mức học phí, có một số cơ sở làm nền tảng cho quyết định này, bao gồm:

• tỉ lệ phần trăm của chi phí trên đầu sinh viên
• mức học phí mà các trường cùng loại, cùng cấp hiện đang thu
• những chỉ số kinh tế tổng quát, chẳng hạn như GDP trên đầu người hoặc thu nhập bình quân của dân trong vùng

Đối với một số lớn các nước xác định mức học phí như một phần trong chi phí đào tạo cho mỗi đầu sinh viên, khoản phí này được xem xét cơ bản như một phương tiện trang trải cho hoạt động đào tạo của nhà trường và được coi như khoản thu nhằm bù đắp chi phí, một thuật ngữ rất thường được dùng trong vốn từ vựng quốc tế. Nhiều dự án của Ngân hàng Thế giới đã đề xuất xây dựng hoặc mở rộng mức học phí như một cách để bù đắp chi phí tốt hơn. Trái lại ở Hoa Kỳ khi học phí được quy định dựa trên mức thu của các trường tương tự ở các tiểu bang khác, thì đó là một khái niệm có tính chất dựa trên thị trường hơn nhiều. Khi xác định mức học phí dựa trên những chỉ số của nền kinh tế tổng thể, hay dựa trên khả năng chi trả- như tỉ lệ GDP trên đầu người, hay thu nhập trung bình của các gia đình, hay tiền lương trung bình của người lao động, học phí thành ra một khái niệm về khả năng chi trả dựa trên sinh viên.

Mức thu học phí.Có một sự khác nhau rất lớn trên thế giới về mức thu học phí giữa các trường công và tư. Ở hầu hết các nước, trường công không thu học phí, hoặc thu học phí ở mức rất thấp- 10% hoặc ít hơn chi phí thường xuyên trên đầu sinh viên. Nhưng ở nhiều nước khác, con số này có thể là 20% hoặc hơn, như một cách để bù đắp chi phí và gia tăng nguồn lực tổng thể tốt hơn.

Cũng có một sự khác biệt rất đáng kể trên thế giới về học phí của các trường tư. Những thay đổi về học phí ở các trường tư có xu hướng gắn với những thay đổi của điều kiện thị trường, như sự cạnh tranh với trường công, xu thế của các nguồn thu khác từ tư nhân như các quỹ hiến tặng hay quyên góp, và sự gia tăng chi phí trong thực tế khi các trường tăng thêm những trợ giúp tài chính cho sinh viên. Học phí ở các trường tư thường vượt xa con số 50% chi phí thường xuyên cho mỗi sinh viên, nhiều trường thu đủ bù chi (nhất là những trường tư vì lợi nhuận). Ở những nước như Philipines hay ở Bờ Tây và Gaza- nơi hầu hết các trường là trường tư- học phí là nguồn thu chủ yếu của các trường.

Ai được giữ lại và sử dụng học phí?Có hai phương thức chính: Các trường có thể giữ lại học phí hoặc gửi đến cơ quan hữu trách của chính phủ và số tiền đó sẽ quay lại trường như một phần của ngân sách được cấp. Về nhiều mặt, giữ lại và sử dụng học phí thì dễ hơn nhiều so với xây dựng mức học phí, vì những lý do sau: khi học phí được đặt ra cao vượt quá chi phí đào tạo, việc giữ lại học phí là một động lực để nhà trường thu nhận thêm sinh viên. Trái lại, ngay cả khi học phí tương đối cao, nếu nhà nước giữ lại khoản thu này nhà trường sẽ có ít động lực nhận thêm sinh viên vì họ không thấy rõ trực tiếp nguồn thu được tạo ra thêm nhờ học phí cao.

Kiểu cơ cấu học phí. Cũng như trường hợp mức thu học phí và việc giữ lại học phí, có rất nhiều kiểu cơ cấu học phí khác nhau một cách đáng kể trên thế giới. Bốn loại điển hình là:

• Học phí truyền thống: Cơ cấu học phí áp dụng ở hầu hết các nước là các trường tự thu học phí trực tiếp do sinh viên và gia đình của họ đóng. Mức phí có thể giống nhau đối với mọi sinh viên, và cũng có thể khác nhau tùy theo ngành học hoặc bậc học (ví dụ: bậc cao học đóng tiền nhiều hơn bậc đại học). Nhưng đặc điểm chung ở đây là lãnh đạo nhà trường quyết định mức thu, cũng như tổ chức thu, giữ lại và sử dụng học phí cho hoạt động của nhà trường.
• Học phí do nhà nước cấp: Ở một số nước, chính phủ thay mặt sinh viên thanh toán học phí và thu lại số tiền này từ sinh viên qua hệ thống thuế sau khi họ tốt nghiệp và có việc làm. Australia là một ví dụ của cách làm này, áp dụng từ thập kỷ 80 như một cách để bù đắp chi phí mà không tạo áp lực học phí với sinh viên khi họ bắt đầu vào học. Nhiều nước khác nhìn vào mô hình này như một phương cách tài chính khả thi và đã xuất hiện trường hợp Anh Quốc đang có kế hoạch chuyển sang phương thức này trong một vài năm tới.
• Học phí song song: Một phương thức khác mà phần lớn sinh viên có thể chỉ phải trả một mức tương đối thấp là nhà nước bao cấp một phần đối với những sinh viên không đủ tiêu chuẩn để được miễn học phí. Học phí song song là cách các trường dùng để có thêm nguồn thu; họ giữ lại các khoản thu này trong khi nhà nước quản lý nguồn thu học phí của những sinh viên trong chỉ tiêu ngân sách cấp cho trường. Cơ chế này thường được áp dụng ở các nước Đông Âu.
• Cấu trúc học phí kiểu hai bậc: Gần đây có xu hướng phát triển loại cấu trúc học phí hai bậc, nghĩa là phần lớn sinh viên sẽ trả học phí theo mức đã được nhà nước bao cấp phần lớn, một số chỗ ngồi khác sẽ được trả học phí theo mức thị trường. Điều này đã được thực hiện ở Hoa Kỳ từ lâu, những sinh viên sinh trưởng tại tiểu bang cấp ngân sách cho trường được hưởng mức học phí bao cấp, trong lúc những sinh viên đến từ bang khác sẽ phải trả mức học phí cao hơn- trong thực tế mức này bằng với chi phí đào tạo. Ở hầu hết các nước cũng như vậy, sinh viên nước ngoài phải trả học phí cao hơn sinh viên bản xứ. Một ví dụ của cơ cấu này là ở Australia, khi học phí của hầu hết sinh viên là do nhà nước chi trả trong khi tất cả sinh viên nước ngoài đều phải trả mức học phí cao hơn và trả trước mỗi năm học. Trong mấy năm gần đây Australia đã mở rộng cấu trúc học phí hai bậc này bằng cách thu học phí theo mức thị trường với tất cả sinh viên trong một số ngành không được nhà nước bao cấp.

Những nguồn hỗ trợ tư nhân khác.

Trong lúc học phí là nguồn lực tư nhân chủ yếu hỗ trợ cho các trường đại học, vẫn có một số nguồn lực tư nhân khác ngày càng chi phối nhiều trường. Để bắt đầu, có thể nói ở Hoa Kỳ và những nước mà các trường tư đang đào tạo một tỉ lệ sinh viên khá lớn, các quỹ từ thiện theo truyền thống là một nguồn tài chính quan trọng của giáo dục đại học. Các khoản này thường đến dưới hình thức quà tặng cho trường và sau đó thành một phần quan trọng của quỹ hiến tặng (một thứ quỹ vốn dự trữ chung thường được đem đi đầu tư và tạo ra nguồn thu để sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau). Một trong các khoản chi chính yếu được trang trải bằng nguồn tài chính từ thiện này là các khoản chi không thường xuyên trong đó có xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, trang bị mới các thiết bị hiện đại, cung cấp tài chính thường trực cho các vị trí cán bộ khoa học chủ chốt. Trong mấy thập kỷ gần đây quà tặng ủng hộ thường nhằm vào việc đáp ứng những nhu cầu cụ thể chẳng hạn như mở rộng quỹ học bổng. Đồng thời những cuộc huy động vốn quy mô lớn đã trở thành phổ biến hơn nhiều ở Hoa Kỳ cũng như những nước mà các trường tư đang tìm cách mở rộng quy mô quỹ hiến tặng của mình.

Trong những thập kỷ qua, nhiều trường công ở Hoa Kỳ nhất là những trường lớn và danh tiếng đã cạnh tranh với sự thành công của những trường tư tương tự như họ trong các hoạt động gây quỹ bằng cách sáng lập đủ loại quỹ (nhằm né luật ở nhiều tiểu bang không cho phép các đơn vị nhà nước có hoạt động gây quỹ) và bắt đầu huy động vốn cho họ. Trường công ở những nước khác cũng gia tăng hoạt động gây quỹ bằng những nỗ lực tăng nguồn lực tư nhân như một cách làm giảm mức bao cấp của ngân sách đối với giáo dục đại học.

Các dịch vụ bổ sung, chăm sóc sức khỏe và các hoạt động giao khoán.

Các trường đại học ở nhiều nơi trên thế giới quản lý nhiều dịch vụ bổ sung tạo ra một nguồn thu đáng kể chẳng hạn như ký túc xá sinh viên, căn-tin, nhà sách, và các hoạt động khác liên quan tới đời sống sinh viên. Một số trường đại học Hoa Kỳ (cũng như ở vài nước khác) làm chủ hoặc điều hành cả những bệnh viện tạo ra một nguồn thu đáng kể (và gây ra những vấn đề về chi phí và quản lý cũng đau đầu không kém). Những nguồn thu đáng kể khác từ tư nhân còn có thể là những dự án hợp tác nghiên cứu do nhà trường tổ chức thực hiện và những sáng kiến đại loại như vậy. Ở Hoa Kỳ và nhiều nước khác, dựa vào tài chính tư nhân là một xu hướng ngày càng phát triển trong những thập kỷ gần đây, vì các trường đang tìm cách làm giảm sự phụ thuộc vào nhà nước và học phí trong việc duy trì và mở rộng tầm hoạt động của mình.

Những chiến lược hỗ trợ sinh viên và gia đình họ

Trong nhiều thập kỷ qua, những chiến lược giúp đỡ sinh viên và gia đình họ trang trải chi phí của giáo dục đại học đã trở thành một bộ phận ngày càng quan trọng hơn trong việc cung cấp nguồn tài chính cho sự nghiệp giáo dục đại học trên toàn thế giới. Những chiến lược này gồm có các khoản hỗ trợ của nhà nước, của bản thân nhà trường, hoặc của các cá nhân và tổ chức khác, như sẽ được thảo luận sau đây.

Hỗ trợ Tài chính Sinh viên do Nhà nước cấp

Khoản này có thể được cấp dưới nhiều hình thức như:

• Trợ cấp không hoàn lại: là các khoản tài trợ hoặc học bổng dựa trên nhu cầu tài chính của sinh viên hoặc gia đình họ; cũng như học bổng sinh viên giỏi hay học bổng nghiên cứu sinh, là những khoản dựa trên tiêu chuẩn thành tích hơn là dựa trên nhu cầu.
• Trợ giúp có hoàn lại, bao gồm nhiều loại tín dụng sinh viên (nhiều người không coi đó là một hình thức hỗ trợ vì đây là các khoản vay phải trả)
• Những cơ hội việc làm giúp sinh viên trang trải cho chi phí sinh hoạt như những công việc thực tập hay dịch vụ mà sinh viên có thể được trả tiền công lao động thấp hơn giá thị trường (cũng như trên, nhiều người không coi đây là hình thức trợ giúp của nhà nước, vì nó có tính chất bồi hoàn công lao động nhiều hơn)
• Những ưu đãi về thuế ở một số nước, cụ thể là Hoa Kỳ, bao gồm các khoản tín dụng và giảm thuế cho các khoản tiền để dành được dùng cho giáo dục đại học.

Những vấn đề chung trong các nỗ lực của nhà nước nhằm trợ giúp sinh viên.

 Gần như ở mọi quốc gia, các khoản trợ giúp sinh viên của nhà nước đều chỉ chiếm một phần nhỏ dễ nhận thấy trong tất cả những hỗ trợ mà nhà nước dành cho giáo dục đại học. Trong hầu hết các trường hợp, ngân sách nhà nước cấp cho khoản trợ giúp sinh viên chỉ chiếm không đầy một phần năm những khoản chi trực tiếp của nhà nước cho giáo dục đại học. Các cuộc tranh luận quanh chủ đề những chính sách trợ giúp này nên dựa trên sinh viên hay là dựa trên nhà trường thường tập trung vào vấn đề liệu có cần dành nhiều ngân sách cho trợ giúp sinh viên hơn cùng với việc giảm trực tiếp hỗ trợ cho các trường hay không.

Sự pha trộn của tài trợ, cho vay, và thù lao thực tập

Một câu hỏi cơ bản của các nhà hoạch định chính sách về việc xác định vai trò của nhà nước trong việc giúp đỡ sinh viên và gia đình họ trang trải chi phí theo học đại học là sự pha trộn giữa các nguồn trợ giúp có hoàn lại, không hoàn lại, thu nhập của sinh viên từ những cơ hội việc làm liên quan với quá trình học, một sự pha trộn có thể thay đổi khá nhiều qua thời gian. Trong khi người ta có khuynh hướng nghĩ rằng trợ giúp tài chính là một phạm trù khác, thực tế là những chương trình trợ giúp tài chính ở nhiều nước đều kết hợp giữa tài trợ, tín dụng, và cung cấp cơ hội việc làm bán thời gian theo nhiều cách khác nhau. Một số nước công nghiệp hóa có những chương trình trong đó tài trợ biến thành khoản cho vay hoặc khoản cho vay sẽ biến thành tài trợ nếu sinh viên đáp ứng được những điều kiện nhất định.

Một cách khác để kết hợp các kiểu tài trợ là vấn đề cho vay và việc làm. Khái niệm tự giúp mình đã được bước đầu áp dụng tại Hoa Kỳ đặt cơ sở trên ý tưởng sinh viên có thể lựa chọn giữa vay nợ hoặc làm việc để tự giúp mình trước khi được nhận các khoản hỗ trợ. Ý tưởng về tự giúp mình này trước tiên thông qua việc làm hoặc vay mượn đã được đưa vào Hoa Kỳ và trở thành nền tảng của mọi loại trợ giúp tài chính, và tổng số việc làm được tạo ra cho sinh viên không đủ cho họ thực sự có cơ hội lựa chọn giữa làm những việc liên quan đến việc học và vay nợ.

Trách nhiệm đối với việc quản lý chương trình.

Một vấn đề quan trọng khác là ai sẽ quản lý chương trình trợ giúp tài chính cho sinh viên, nhà nước sẽ trực tiếp quản lý hay là giao cho một tổ chức riêng, hay nên phân quyền cho các trường làm việc này? Chọn cách nào trong ba cách trên phụ thuộc nhiều vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước. Ở những nước có hệ thống quản lý nhà nước phát triển tốt, có lẽ hợp lý hơn khi nhà nước nhận phần lớn hoặc tất cả trách nhiệm quản lý những chương trình này. Dù vậy, ngay cả trong trường hợp này, trách nhiệm quản lý khoản hỗ trợ tài chính cho sinh viên cũng có thể được giao cho một văn phòng chuyên trách hoặc giao cho các trường nếu như có một chính sách vĩ mô muốn phi tập trung hóa các chức năng của nhà nước. Đối với những nước mà chính phủ còn yếu, giao trách nhiệm này cho từng trường hoặc những văn phòng chuyên trách sẽ hợp lý hơn.

Một lãnh vực mà vấn đề này làm nảy sinh là các khoản trợ giúp tài chính nên được thực hiện thông qua nhà trường hay nên trao trực tiếp cho sinh viên dưới hình thức các phiếu trả tiền, nhằm cho phép sinh viên được lựa chọn trường để học. Đối với nhiều nước, cả các nước phát triển lẫn đang phát triển- phân phối nguồn tài chính cho các trường để họ phân phối lại cho sinh viên theo những tiêu chí cụ thể là một việc dễ làm hơn. Nhưng cũng có khá nhiều nước trong đó có Pháp và các nước nói tiếng Pháp- có truyền thống phân phối khoản tài trợ này dưới dạng giống như tem phiếu, sinh viên có thể đem những tem phiếu đó đến bất cứ trường nào để thanh toán cho tiền học. Đan mạch cũng là một nước sử dụng hệ thống tem phiếu như thế, sinh viên sẽ nhận được tối đa là 70 phiếu, mỗi phiếu tương đương một tháng tiền học mà người ta có thể dùng như tài trợ hoặc cho vay. Chính phủ liên bang Hoa Kỳ có kinh nghiệm với cả hai loại chương trình tài trợ – vừa có những chương trình tài trợ thông qua nhà trường, vừa có những chương trình hoạt động giống như chế độ tem phiếu.

Trợ giúp tài chính cho sinh viên dựa theo nhu cầu, hay theo thành tích học tập, hay cả hai?

Một vấn đề quan trọng khác đối với các nhà hoạch định chính sách là những trợ giúp này nên dựa trên cơ sở nhu cầu của sinh viên, hay theo thành tích học tập của họ, hay là dựa vào cả hai. Có một sự khác nhau rất lớn giữa các nước trong vấn đề này. Cách tiếp cận có tính chất truyền thống hơn cả là xây dựng những chương trình trợ giúp tài chính theo nhu cầu và theo thành tích học tập riêng biệt- hầu hết các nước đều có sự phân biệt này. Nhưng cũng có khá nhiều ngoại lệ khi nhu cầu và thành tích được kết hợp thành ra tiêu chuẩn để được nhận hỗ trợ. Chế độ tem phiếu ở Pháp về cơ bản dựa trên mức thu nhập của gia đình, và đôi khi là thu nhập của sinh viên, nhưng có một điều kiện là sinh viên phải tiếp tục duy trì được kết quả học tập tốt. Một lý lẽ rất hợp lý của việc kết hợp này là để thúc đẩy mục tiêu duy trì chất lượng và tiếp cận đồng thời.

Nhu cầu tài chính của sinh viên được xác định như thế nào?

Một vấn đề trọng yếu trong việc xây dựng những chương trình trợ giúp tài chính cho sinh viên hoặc xây dựng chiến lược của chính phủ là xác định những nhu cầu tài chính của sinh viên như thế nào? Các vấn đề trong đó là: ai sẽ xác định những nhu cầu này, và dựa trên cơ sở nào. Về việc ai có thẩm quyền làm việc này, những lựa chọn cơ bản cũng giống như đối với câu hỏi ai sẽ quản lý chương trình này- như đã đề cập ở phần trên: một Bộ hoặc Vụ gì đó trong chính phủ; một văn phòng chuyên trách về xây dựng và thực hiện các chính sách hỗ trợ sinh viên; hoặc chính các trường đại học. Quyết định này ở mỗi nước tùy thuộc vào điểm mạnh của chính phủ và của các trường. Câu hỏi những nhu cầu tài chính của sinh viên được xác định trên cơ sở nào là một câu hỏi quan trọng mà phần lớn các nước có lẽ chưa trình bày lại một cách hệ thống. Những lựa chọn có thể là từ một hệ thống đơn giản chỉ gồm vài câu hỏi cốt yếu dành cho sinh viên cho đến một hệ thống phức tạp hơn nhiều mà đơn xin hỗ trợ là một tập hồ sơ nhiều trang dày cộm!

Chúng ta có thể gặp những hệ thống đơn giản ở một số nước mà sinh viên chỉ cần viết đơn đề nghị và trả lời một số câu hỏi về tình hình tài chính của bản thân và gia đình, kể cả về những thu nhập hay tiền lương có thể có. Thường thấy hơn là những câu hỏi không chỉ liên quan trực tiếp đến thu nhập mà là những vấn đề về phong cách sống có thể giúp xác định hoàn cảnh kinh tế của một người. Hoa Kỳ nằm ở đầu bên kia của dải quang phổ với những mẫu đơn gồm nhiều trang và đòi hỏi mất khá nhiều thời gian để điền vào.

Việc tuân thủ đúng yêu cầu đóng một vai trò quan trọng trong vấn đề này. Nếu sinh viên và gia đình họ đi đến chỗ tin rằng họ có thể dùng mánh khóe để qua mặt hệ thống bằng cách đưa ra những câu trả lời không chính xác, hệ thống trợ giúp tài chính cho sinh viên sẽ bị mất tín nhiệm về lâu về dài. Để bảo đảm sự tuân thủ và chính xác, nhất là ở những nước không có hệ thống thuế hoặc một hệ thống thuế yếu kém, hoặc những nước mà thị trường chợ đen chiếm phần lớn (không dễ xác định thu nhập), các viên chức nhà nước cần cố gắng xây dựng một hệ thống đơn giản gồm những câu hỏi tương đối dễ kiểm tra. Ví dụ như bạn đã học ở trường trung học phổ thông nào (nhất là khi trường phổ thông được xếp hạng theo hồ sơ kinh tế xã hội của học sinh), bạn sống ở nơi nào (nếu mã vùng được xếp hạng theo thu nhập của dân cư), gia đình bạn có sở hữu xe hơi hay không, hóa đơn tiền điện mỗi tháng khoảng bao nhiêu tiền.

Các nhà hoạch định chính sách cũng phải quyết định xem họ muốn xác định nhu cầu của sinh viên một cách cẩn thận, chính xác đến mức độ nào. Ở Hoa Kỳ, đòi hỏi phải xác định chính xác đến từng đô la, trong đó tổng chi phí đào tạo một sinh viên được so sánh với khả năng đóng góp của gia đình và các nguồn thu nhập khác mà sinh viên có thể có được. Kết quả cuối cùng là một con số ước lượng được công bố làm cơ sở cho quyết định hỗ trợ, khác nhau khá nhiều tùy theo nguồn quỹ hỗ trợ. Tuy vậy, tính chính xác của sự ước lượng nhu cầu này gây ấn tượng rằng nó khá là chủ quan do cách tính toán của nó. Theo quan điểm của tác giả, tốt hơn là các nước nên ước lượng khả năng chi trả một cách tương đối thay vì đòi hỏi sự chính xác tuyệt đối, và để cho các viên chức được chủ động quyết định nên hỗ trợ ở mức nào dựa trên ước lượng về khả năng tài chính tương đối. Những tính toán liên quan về nhu cầu cũng sẽ dễ dàng cho phép các nước lập bảng liệt kê dữ liệu kết hợp giữa nhu cầu ước lượng với những tiêu chuẩn phẩm chất và tính cách sắc tộc của sinh viên, để những chương trình trợ giúp có thể phát triển theo hướng dựa trên cả hai nhu cầu và thành tích thay cho cách làm truyền thống tách biệt những chương trình trợ giúp theo nhu cầu và những chương trình trợ giúp dựa trên cơ sở thành tích hay phẩm chất.

Những vấn đề khác trong việc hỗ trợ tài chính sinh viên.

Có một số vấn đề chung giúp xác định đặc điểm của một chương trình hỗ trợ sinh viên. Đó là:

• Khoản hỗ trợ sinh viên nhằm giúp trang trải loại chi phí gì? Những chương trình hỗ trợ tài chính sinh viên có thể giúp họ và gia đình trang trải học phí, chi phí sinh hoạt, hoặc cả hai. Ở phạm vi rộng, những chương trình trợ giúp này cần phản ánh một triết lý. Những chương trình trợ giúp không hoàn lại được dự định nhằm thay thế nguồn tài chính của gia đình mà những sinh viên nhà nghèo không có được. Nhìn từ khía cạnh những chi phí cho việc học là một loại chi phí đầu tư thì nó cần được coi là một loại cho vay, tuy ở hầu hết các nước các khoản vay này đều được tính toán đủ để đảm bảo cả học phí và chi phí sinh hoạt.
• Các khỏan trợ giúp nàycó dành cho sinh viên đang theo học các trường tư hay không? Đây là một vấn đề thường nảy sinh khi xây dựng các chương trình hỗ trợ sinh viên. Có lý lẽ phản đối cho rằng khoản bao cấp của nhà nước chỉ nên giới hạn trong những trường công hoạt động bằng ngân sách nhà nước. Ngược lại cũng có lý lẽ cho rằng thà chính phủ trợ giúp cho sinh viên ở trường tư thì cũng còn tốn kém ít hơn là phải bao cấp để tạo ra thêm chỗ ngồi ở trường công. Theo quan điểm của tác giả, lý lẽ sau thuyết phục hơn.
• Các khoản hỗ trợ có dành cho sinh viên ở các trường đặt tại ngoài nước hay cho sinh viên nước ngoài không? Một vấn đề khác là liệu các khoản hỗ trợ có nên chuyển cho những trường hợp này hay không. Lý lẽ phản đối là ngân sách nhà nước chỉ nên sử dụng trong phạm vi quốc gia. Tuy vậy, cũng như đối với vấn đề hỗ trợ sinh viên trường tư, mở rộng đối tượng hỗ trợ cho cả sinh viên của những trường này còn ít tốn kém hơn nhiều so với việc xây dựng thêm chỗ ngồi cho những trường nội địa để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng.

Những vấn đề về tín dụng sinh viên.

Columbia có chương trình tín dụng sinh viên lâu đời nhất trên thế giới, bắt đầu đã từ hơn nửa thế kỷ. Mặc dù các số lượng ước đoán có khác nhau, các chương trình tín dụng sinh viên dưới hình thức này hay hình thức khác đã được thực hiện ở khoảng sáu mươi nước trên thế giới. Nhận xét chung được mọi người nhất trí là những chương trình này thực hiện chức năng của mình chưa thật tốt ở chỗ nó có một tỉ lệ cao không thể chấp nhận được về nợ không hoàn trả (thường là trên 50%). Có ba phương thức tín dụng sinh viên cơ bản mà các nước thường sử dụng:

1. Tín dụng do nhà nước cung cấp: thường đi kèm những điều khoản quy định việc hoàn trả với thu nhập không được xác định, trong đó việc hoàn trả gắn với thu nhập của người vay khi họ bắt đầu thực hiện việc hoàn trả. Ví dụ cho cách làm này là Thụy Sĩ, New Zealand, Australia, và một số chương trình tín dụng trực tiếp của liên bang tại Hoa Kỳ.
2. Tín dụng do tư nhân cung cấp, thường là được hoàn trả bằng cách trừ dần với những yêu cầu bảo đảm. Đây là phương thức thường dùng nhất ở Canada, Columbia, Tây Ban Nha, và chương trình lớn nhất là ở Hoa Kỳ.
3. Tín dụng dựa trên cơ sở nhà trường: đôi khi là sự pha trộn giữa tài trợ và cho vay và yêu cầu những thỏa thuận hoàn trả không mang tính thương mại. Đây là hình thức ít phổ biến nhất và thường hạn chế sử dụng đối với các trường tư. Philippines là một ví dụ cho cách làm này, vì các trường tư cho phép sinh viên được trả chậm học phí.

Việc xem xét hoàn cảnh cụ thể của từng nước để quyết định xem cách làm nào tốt nhất là một việc rất quan trọng. Các nước có tổ chức nhà nước yếu không nên dùng tín dụng nhà nước với điều kiện hoàn trả dựa trên thu nhập, vì cách làm này đòi hỏi một hệ thống thu thuế quốc gia vững mạnh. Cũng vậy, những nước có hệ thống ngân hàng yếu kém và ít kinh nghiệm cho vay tiêu dùng thì nên kính nhi viễn chi với phương thức cho sinh viên vay với tư cách cá nhân. Hầu hết các trường thiếu năng lực thực hiện dịch vụ cho vay, điều này có nghĩa là bất cứ chương trình tín dụng nào dựa trên nhà trường cũng đều cần đến một tổ chức chuyên nghiệp khác làm nhiệm vụ thu hồi nợ vay sau khi sinh viên tốt nghiệp. Trong khuôn khổ ấy các nhà hoạch định chính sách cần phải quyết định một số tiêu chí chẳng hạn ai có đủ tư cách để vay. Ở hầu hết các nước đều có những giới hạn về đối tượng được vay, vì các khoản vay này cũng được bao cấp dưới hình thức lãi suất thấp dưới mức thị trường và được bảo hiểm vỡ nợ. Nguyên tắc chung là mức bao cấp càng lớn- dưới hình thức giảm lãi suất hay những điều kiện ưu đãi khác- thì đối tượng được vay lại càng bị hạn chế nhiều hơn.

Trước viễn cảnh khó khăn trong việc thu hồi nợ vay, các nước cần xem xét nghiêm túc về những hình thức hỗ trợ không thể hoàn lại để có thể đạt được mục tiêu bù đắp cho chi phí đào tạo. Đó là tăng học phí cùng với việc tài trợ cho những sinh viên không có khả năng trả mức học phí ấy.

Những chiến lược hỗ trợ tài chính sinh viên của các trường 

Không thể thiếu trong bất cứ cuộc thảo luận nào về học phí là câu hỏi liệu các trường có nên, và bằng cách nào, dùng nguồn thu từ học phí và các thứ dịch vụ có thu khác để hỗ trợ tài chính cho một số sinh viên. Khoản hỗ trợ này của các trường có nhiều tên gọi, nhưng dưới hai hình thức chính: giảm một phần học phí và sử dụng các nguồn tài chính khác của nhà trường –chủ yếu là quà tặng hay quỹ hiến tặng- trang trải một phần chi phí đào tạo để phần đóng góp của sinh viên và gia đình có thể giảm đi.

Về mặt nào đó, các khoản hỗ trợ tài chính do nhà nước hay các nhà tài trợ cấp cho sinh viên cũng có chung mục đích với các khoản hỗ trợ của nhà trường: giảm gánh nặng tài chính của sinh viên và gia đình họ, qua đó khuyến khích họ theo học. Nhưng về một vài mặt cốt yếu khác thì hỗ trợ của chính phủ và của nhà trường là rất khác nhau. Khoản hỗ trợ của nhà nước tiêu biểu cho những nguồn lực bổ sung đối với nhà trường, trong khi khoản hỗ trợ của nhà trường cho thấy sự thiếu thốn của ngân sách nếu có nó thì nhà trường đã có thể có thêm chỗ cho sinh viên mà không cần phải trợ giúp tài chính cho họ.

Trường tư có truyền thống nghiêm ngặt hơn nhiều so với trường công trong việc sử dụng các chiến lược hỗ trợ tài chính cho sinh viên. Điều này là tự nhiên vì nhiều lý do. Trước hết, trường tư có khuynh hướng thu học phí cao hơn trường công và vì vậy cần giảm học phí nhiều hơn để lôi cuốn thêm sinh viên. Sự khác biệt về chất lượng đào tạo nhỏ hơn nhiều so với sự khác biệt về mức thu học phí, và trường tư buộc lòng phải năng nổ hơn nữa trong thực tế để duy trì sự cạnh tranh với những trường công giá thấp. Ở Hoa Kỳ các trường tư trong hai ba thập kỷ qua đã trở nên ngày càng xông xáo trong việc nâng cao học phí cùng với những chiến lược hỗ trợ cao hơn nhằm tối đa hóa nguồn thu và đẩy mạnh việc tiếp cận.

Trường công theo truyền thống không xông xáo như trường tư cả trong chính sách lẫn học phí. Nhưng trong mấy thập kỷ gần đây nhiều trường công ở các nước đã tháo vát hơn trong những nỗ lực cạnh tranh với chiến lược học phí cao/hỗ trợ nhiều học được từ các trường tư ở Hoa Kỳ và nơi khác. Tuy vậy cách làm của các trường tư cũng chỉ áp dụng được một cách hạn chế ở hầu hết các trường công vì nhiều lý do khác nhau. Lý do chủ yếu là lãnh đạo nhà trường phải kiểm soát được học phí và những quyết định hỗ trợ để thực hiện một chiến lược hiệu quả, mà quan chức trường công thì không có quyền ấy.

Các nguồn hỗ trợ sinh viên của tư nhân

Các cá nhân và tổ chức cũng thường là những nhà tài trợ tích cực dưới nhiều hình thức khác nhau. Trong thực tế, các hỗ trợ của tư nhân đã có trước khi nhà nước có những chính sách về việc này, vì rất nhiều người ở các nước thấy được nhu cầu giúp đỡ sinh viên trước khi nhà nước có ý muốn cam kết với cách tiếp cận này. Nhưng qua thời gian, nguồn tài chính của nhà nước đã thành ra lấn át những nguồn lực của các tổ chức tư nhân muốn thực hiện việc giúp đỡ sinh viên.

Nâng cao Sự Kết hợp giữa Ngân sách, Học phí và những Chính sách Hỗ trợ Sinh viên

Một chỗ yếu cơ bản trong cách tiếp cận vấn đề tài chính của giáo dục đại học ở hầu hết các nước là mức độ không thỏa đáng của việc kết hợp giữa ba thành tố chủ yếu của vấn đề tài chính: ngân sách nhà nước, học phí, và các nguồn hỗ trợ tài chính cho sinh viên. Trong những khó khăn thử thách đặt ra, có ba vấn đề nổi bật nhất:

• Trước hết, các nhà hoạch định chính sách ở nước nào cũng cần phải xem xét liệu ngân sách nhà nước cấp cho các trường và học phí có nên đồng nhất giữa các trường hay nên được phân biệt đối xử khác nhau. Để đặt câu hỏi này vào bối cảnh, trước hết người ta cần nhận ra rằng trường đại học công trên khắp thế giới đều dựa vào hai nguồn thu chính: hỗ trợ của ngân sách nhà nước và học phí do sinh viên và gia đình họ đóng góp. Hai nguồn thu này có thể rất khác nhau, hoặc ngang bằng giữa các trường.

Chính sách tốt nhất, theo ý kiến riêng của tác giả, là chỉ một trong hai nguồn thu này nên khác nhau giữa các trường, và nguồn còn lại thì không, vì những lý do sau. Nếu cả hai nguồn thu từ ngân sách và từ học phí đều khác nhau giữa các trường, những trường được cung cấp tài chính nhiều nhất sẽ giàu hơn trong lúc những trường ít nguồn lực hơn sẽ tụt hậu xa lắc vì khoảng cách giữa họ sẽ ngày càng tăng. Mặt khác trong những hệ thống khi cả hai nguồn thu này là những sức mạnh ngang nhau- học phí được quy định bằng nhau giữa các trường, và ngân sách được cấp một cách ngang nhau- chất lượng sẽ bị thỏa hiệp và tổn hại vì những trường chất lượng cao không chắc sẽ nổi bật trong một hệ thống cung cấp tài chính như thế. Sẽ tốt hơn nhiều khi một trong hai nguồn lực này có sự đối xử phân biệt giữa các trường và nguồn còn lại được giữ cho ngang bằng. Theo tác giả, ngân sách nhà nước nên cấp ngang bằng, một phần là vì khó cho nhà nước nếu phải chọn xem ai tốt hơn; và học phí thì nên khác nhau giữa các trường, qua đó ta có thêm một thứ thước đo về chất lượng.

• Vấn đề thứ hai về quan hệ giữa ngân sách được cấp và học phí là điều gì sẽ xảy ra với ngân sách được cấp để đáp ứng sự thay đổi về học phí nếu có? Câu hỏi là, khi học phí tăng, khoản hỗ trợ mà các trường nhận của nhà nước sẽ như thế nào? Nếu không giảm, các trường chẳng có lý do gì mà không tăng học phí. Mặt khác, nếu các trường tăng học phí chừng nào thì nhà nước giảm hỗ trợ chừng đó, các trường chẳng có động lực gì mà phải tăng học phí, vì hỗ trợ của nhà nước sẽ giảm tương ứng. Một chính sách thích hợp sẽ nằm ở giữa, tức là nguồn hỗ trợ của nhà nước nên giảm nhưng là giảm ít hơn mức tăng của học phí.
• Thử thách thứ ba là sự phối hợp giữa học phí và các chương trình hỗ trợ tài chính sinh viên khi học phí gia tăng. Hầu hết các nước tìm cách tăng học phí chưa nhận thức đầy đủ nhu cầu tăng khoản hỗ trợ sinh viên nhằm bảo vệ những người mà gia đình họ không đủ khả năng xoay xở với mức tăng học phí ấy. Những quan ngại về mối liên hệ giữa tăng học phí và nâng mức hỗ trợ sinh viên tập trung vào ba vấn đề sau: Một là, cần dựa vào tín dụng sinh viên hơn là tài trợ để giải quyết việc tăng học phí. Hai là, khoản hỗ trợ được cung cấp, dù là dưới hình thức tài trợ không hoàn lại hay tín dụng, nói chung vẫn không đủ đáp ứng nhu cầu tài chính ngày càng tăng do mức tăng của học phí. Ba là, học phí thường là tăng trước khi các chương trình hỗ trợ sinh viên kịp thời điều chỉnh theo, làm tăng thêm số sinh viên cần được giúp đỡ và làm tăng mối lo lắng của họ về việc không có đủ nguồn tài chính đáp ứng cho việc tăng học phí.

Những xu hướng gần đây và những vấn đề cốt lõi

Vấn đề tài chính mà các trường đại học khắp nơi trên thế giới đang phải đương đầu trong những năm đầu của thế kỷ XXI nảy sinh do thực tế số lượng sinh viên nhập học đang tăng nhanh hơn so với nguồn lực tương ứng. Những xu hướng và vấn đề trong các nước phát triển và đang phát triển là nhằm tới sự khắc phục sự đứt đoạn giữa nguồn lực và số lượng sinh viên, trong đó có đòi hỏi ngày càng tăng về chất lượng và số lượng sinh viên so với nguồn lực đang có, những lời kêu gọi tăng cường tính trách nhiệm, và sự dựa cậy ngày càng tăng vào cơ chế thị trường trong vấn đề trách nhiệm.

Yêu cầu ngày càng tăng trên cơ sở tỉ lệ hoàn vốn đang tăng

Ở nhiều nước trên thế giới người ta đang nhận ra giá trị kinh tế ngày càng tăng của việc tiếp tục học sau trung học, được minh chứng bằng sự chênh lệch mỗi ngày một lớn trong thu nhập bình quân của những người tốt nghiệp đại học so với người không có bằng đại học. Đây là một cách để nói rằng tỉ lệ hoàn vốn của giáo dục đại học đang gia tăng, và điều này được chuyển dịch thành yêu cầu mỗi ngày một lớn đối với giáo dục đại học. Một lý do khác gây ra tình trạng yêu cầu ngày một lớn là các trường đại học đang chuyển từ những lĩnh vực truyền thống như dạy học, phục vụ hành chính công và nhũng lĩnh vực liên quan sang một loạt chương trình đào tạo rộng hơn nhiều được thiết kế nhằm đáp ứng nhu cầu của thị trường và của lực lượng lao động.

Khoảng cách tăng cao về thu nhập giữa những người được học và không được học đại học thường dẫn tới khẳng định rằng những giải pháp chính sách thích hợp là nằm ở chỗ nâng cao số lượng người được học và hoàn tất việc học của họ. Điều này hẳn nhiên là đúng trong ngắn hạn với hầu như tất cả các nước, vì trình độ học vấn cao mang lại lợi ích cho cá nhân người được thụ hưởng giáo dục dưới hình thức thu nhập cao hơn. Nhưng về mặt dài hạn, khẳng định về sự khác biệt thường trực không hẳn đã chính xác. Nguyên tắc kinh tế về giảm bớt lợi nhuận (diminishing marginal returns)[2] cho thấy rằng về mặt nào đó việc có thêm nhiều người tốt nghiệp đại học sẽ làm giảm sự khác biệt trong thu nhập. Hay nói cách khác, nếu ai cũng có bằng đại học thì sẽ chẳng có sự khác biệt nào giữa những người học nhiều hơn và học ít hơn.

Tăng trưởng không đồng đều giữa nguồn lực và số lượng sinh viên nhập học

Một trong những tình thế khó xử mà các nhà hoạch định chính sách ở nhiều nước phải đương đầu là làm cách nào đáp ứng được yêu cầu ngày càng tăng đối với giáo dục đại học. Giải pháp hiển nhiên nhất là bổ sung ngân sách để đáp ứng yêu cầu đang tăng. Tuy vậy hầu hết các nước không sẵn sàng gia tăng ngân sách đủ để theo kịp mức tăng bùng nổ của yêu cầu. Bởi vậy các nhà hoạch định chính sách cần theo đuổi việc kết hợp ba cách tiếp cận sau đây để rút ngắn khoảng cách giữa yêu cầu và nguồn lực: (a) Hạn chế số lượng sinh viên nhập học; (b) Tìm những cách hiệu quả hơn trong tổ chức đào tạo và cung cấp dịch vụ; (c) dựa vào học phí và các nguồn lực tư nhân khác nhằm bổ sung cho ngân sách ít ỏi của nhà nước dành cho giáo dục đại học.

Sự thiếu khả năng của nhiều nước trong việc cung cấp đầy đủ các nguồn lực nhà nước và tư nhân để theo kịp đà tăng của nhu cầu giáo dục đại học có nghĩa là chi tiêu trên mỗi đầu sinh viên đã bị tụt dốc. Điều này thường bị quy cho là do nhà nước thiếu quyết tâm đầu tư cho giáo dục đại học. Nhưng thực ra là việc giảm sút mức chi trên đầu sinh viên gần đây ở hầu hết các nước phần nhiều là biểu hiện của những khó khăn trong việc chạy theo sự gia tăng quá mức của nhu cầu về giáo dục đại học, hơn là biểu hiện của sự thiếu nhiệt tâm trong việc gia tăng nguồn lực, thực ra là đã có nhiều tăng trưởng.

Kêu gọi tăng cường tính trách nhiệm

Một hệ quả khác của tình trạng căng thẳng giữa nguồn lực và số lượng sinh viên trên khắp thế giới là mối quan tâm ngày càng tăng về trách nhiệm cần phải lớn hơn nữa của trường đại học. Lý do hiển nhiên là nhà nước đã tiêu rất nhiều tiền cho giáo dục đại học và họ muốn biết tiền ấy đi đâu và có được sử dụng đúng đắn hay không. Bởi vậy, điều rất tự nhiên là các nhà hoạch định chính sách muốn lãnh đạo các trường chịu trách nhiệm nhiều hơn để bảo đảm rằng nguồn tài chính công được sử dụng một cách khôn ngoan. Nhưng ở hầu hết các nước, mong muốn các trường có trách nhiệm nhiều hơn trong việc chi tiêu ngân sách nhà nước chưa được đáp ứng bằng sự nâng cao trách nhiệm thực sự

Tăng cường dựa vào tư nhân hóa và cơ chế thị trường

Phong trào dựa vào cơ chế thị trường cũng thường được nhắc tới dưới tên gọi tư nhân hóa. Điều này có thể thực hiện dưới nhiều hình thức như tăng học phí, trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các trường công trong việc sử dụng kinh phí, bằng cách đó làm cho việc quản trị của họ gần giống với trường tư hơn, và khuyến khích các trường theo đuổi các nguồn tài chính tư nhân chẳng hạn như thương mại hóa các kết quả nghiên cứu và thành lập các quỹ hiến tặng.

Các quan chức lãnh đạo trường công quan tâm đến vấn đề tư nhân hóa có phần vì họ mong muốn đạt được quyền tự chủ lớn hơn trong việc sử dụng ngân sách, thay vì phải tuân thủ đủ thứ quy định ngặt nghèo của chính phủ. Các nhà hoạch định chính sách thì quan tâm đến điều này vì nó có khả năng làm giảm ngân sách nhà nước cấp cho các trường nhờ đó có thể tăng ngân sách cho những nhu cầu khác của giáo dục đại học hoặc cho những việc khác mà nhà nước có trách nhiệm phải chi.

Sự kiện nhiều nước chuyển hướng sang những chiến lược dựa trên thị trường và tư nhân hóa có nghĩa là tính chất của cách tiếp cận này, đặc biệt là với tư cách một phương tiện tăng cường tính trách nhiệm, cần được nghiên cứu nhiều hơn. Nhưng trước hết điều quan trọng là cần biết rõ việc các chính sách chuyển sang hướng dựa trên thị trường sẽ có một ý nghĩa như thế nào. Có nhiều câu trả lời cho điều này – nó thường được nhắc tới như là trao nhiều quyền tự chủ hơn cho các trường trong việc kiểm soát và sử dụng ngân sách, trong việc quy định mức học phí và hỗ trợ sinh viên, cho phép các trường được hành động giống như các tổ chức tư nhân nhiều hơn. Nó cũng có thể thừa kế việc cho phép các quan chức lãnh đạo trường công sử dụng ngân sách không cần chờ xét duyệt, quyết định mức học phí, và quan trọng hơn, giữ lại nguồn thu từ học phí mà không bị điều tiết, và dựa nhiều hơn vào các chương trình hỗ trợ sinh viên, nhất là tín dụng sinh viên, như một phương tiện cung cấp tài chính cho nhu cầu của sinh viên.

Những lợi ích khả dĩ của việc cho phép các trường hoạt động giống như một doanh nghiệp tư nhân nhiều hơn phải được cân bằng với khả năng lạm dụng thị trường chẳng hạn như sử dụng ngân sách không đúng đắn, thu tiền khách hàng quá nhiều về một dịch vụ đã được ngân sách nhà nước bao cấp phần lớn, và phụ thuộc quá nhiều vào tín dụng như một phương tiện cung cấp tài chính, dẫn tới những gánh nặng nợ nần của cá nhân đối với một thứ phần lớn vẫn còn là một sản phẩm của dịch vụ công.

Tìm kiếm đổi mới trong những cách tiếp cận

Một kết quả khác của lỗ hổng dễ thấy giữa nguồn lực và số lượng sinh viên là những cuộc tìm kiếm căng thẳng ở nhiều nước về việc đổi mới những cách thức cung cấp tài chính khả dĩ cho phép sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả hơn để đáp ứng yêu cầu. Những cải cách này diễn ra dưới nhiều hình thức, nhưng cùng chung một đặc điểm là xa rời cách làm truyền thống: phân bổ ngân sách cho các trường một cách linh hoạt, ít gắn bó với những chương trình hỗ trợ tài chính cho sinh viên; phân bổ tài chính theo phương thức dựa trên đầu sinh viên; ít có hỗ trợ tư nhân; học phí thấp và được bao cấp ở mức cao. Những phương cách tiếp cận cải cách là: phân bổ ngân sách dựa trên những công thức tinh vi; sử dụng tốt hơn các nguồn quỹ cạnh tranh; tăng mức học phí và tỉ lệ bù đắp chi phí; tổ chức nhiều hình thức hỗ trợ sinh viên đa dạng hơn trong đó có tem phiếu do nhà nước cấp, học phí linh hoạt hơn cùng với những chiến lược hỗ trợ ở cả trường công và trường tư.

Tóm lại, không còn nghi ngờ gì nữa, cuộc tìm kiếm những phương cách cải thiện việc cung cấp tài chính cho giáo dục đại học sẽ tiếp tục có một vai trò nổi bật trong kế hoạch xây dựng chính sách công của các nước trên khắp thế giới. Các nhà hoạch định chính sách và lãnh đạo các trường sẽ giải quyết áp lực của nhu cầu giáo dục đại học ngày càng tăng trong môi trường nguồn lực khan hiếm như thế nào, đó sẽ là nhân tố quyết định sự thành công của họ trong việc vượt qua những thử thách để đến với một tương lai có thể dự đoán trước.

(Nguồn: “Higher Education Finance: Trends and Issues”, International Handbook of Higher Education, Springer 2006, p.83-106)

 

Ghi chú

 

[1] Thuật ngữ “peer review” có người dịch là bình duyệt. “Bình” có thể bị hiểu nhầm thành ra “bình luận” thay vì phải hiểu “ngang hàng, cùng cấp” cho nên chúng tôi tạm dịch là “đẳng duyệt” (“đẳng”: bằng nhau)

[2] “Diminishing marginal returns” là một định luật kinh tế cho ta biết rằng khi số người lao động tăng lên, lợi nhuận do mỗi người lao động thêm vào ấy tạo ra sẽ giảm đi so với lợi nhuận mà người lao động trong bối cảnh chưa có thêm người trước đó tạo ra được (Chú thích của người dịch)