Phạm Thị Ly & Vladimir Briller (2015)
(Trình bày trong Hội thảo Đổi mới Quản trị ĐH trong bối cảnh toàn cầu hóa do Khoa Quốc tế, ĐH Quốc gia Hà Nội tổ chức ngày  20.04.2016 tại Hà Nội)

Sau một quãng lặng từ năm 1975 đến 1993 trên cả nước do thay đổi thể chế, giáo dục đại học (GDĐH) ngoài công lập (NCL) bắt đầu tìm được chỗ đứng ở Việt Nam khi nền kinh tế kế hoạch tập trung chuyển sang kinh tế thị trường định hướng XHCN[1]. Hội nhập toàn cầu trong kinh tế đòi hỏi một lực lượng lao động kỹ năng cao được đào tạo ở trình độ ĐH, trong lúc các trường ĐH công lập hiện có và nguồn ngân sách công không đủ để đáp ứng. Bối cảnh đó đã tạo điều kiện cho GDĐH NCL phát triển mạnh mẽ trong hai thập niên qua. GDĐH NCL đã có những đóng góp quan trọng trong việc mang lại cơ hội tiếp cận học vấn ĐH cho người dân, nâng tỉ lệ người vào ĐH từ 2% lên đến 25% trong độ tuổi của dân số. Tuy nhiên, nhiều người trong giới quan sát và nghiên cứu chính sách có chung một nhận xét là GĐDH NCL ở Việt Nam chưa phát triển hết tiềm năng đóng góp của nó do sự phát triển về chính sách đối với ĐH tư đã không theo kịp thực tế.  Đã có nhiều bài viết nghiên cứu về những bất cập của chính sách đối với ĐH tư, và đã góp phần vào những chuyển biến tích cực thời gian gần đây. Bài viết này không trở lại những bất cập đã đề cập trước đây, mà tập trung phân tích những chuyển biến mới trong chính sách với khu vực GDĐH NCL.

Bối cảnh của GDĐH NCL ở Việt Nam

Trước hết cần nhìn nhận sự phát triển của GDĐH NCL ở Việt Nam trong bối cảnh quốc tế. Dù công nhận hay không thì GDĐH trên toàn cầu đang ngày được đối xử như một dịch vụ. Điều này cũng dễ hiểu, vì hai khía cạnh hàng hóa công và lợi ích tư cùng tồn tại trong hoạt động đào tạo ĐH, trong đó khía cạnh thứ hai ngày càng được nhấn mạnh do tác động của sự phát triển nền kinh tế tri thức. Học vấn đại học ngày càng được xem rộng rãi như một khoản đầu tư của cá nhân và đã có nhiều nghiên cứu chứng minh rằng tỉ lệ hoàn vốn của khoản đầu tư này khá là khả quan.

Việt Nam cũng không ra ngoài xu thế đó. Cần thấy rằng xu thế coi GDĐH như một dịch vụ trước đây không tồn tại, đặc biệt là trong bối cảnh của nền kinh tế tập trung bao cấp xã hội chủ nghĩa, trong đó giáo dục được xem là phúc lợi xã hội, và nhà nước là nhà cung cấp độc nhất.

Hai là, GDDH NCL ở Việt Nam hình thành như một bộ phận trong khu vực tư nhân của nền kinh tế, ra đời và từng bước được công nhận cùng với sự phát triển năng động của khu vực kinh tế tư nhân. Tuy nhiên, GDĐH được xem là một lĩnh vực đặc thù do nó nằm ở chỗ giao nhau giữa hàng hóa công và lợi ích tư; ở Việt Nam nó còn liên quan đến vấn đề ý thức hệ, cho nên những chính sách đối với khu vực này phát triển khá chậm so với các khu vực khác của nền kinh tế tư nhân.

Bối cảnh trên đây đã góp phần giải thích những diễn tiến của chính sách đối với GDĐH NCL trong hai thập kỷ qua, từ mô hình bán công, dân lập, tiến tới mô hình tư thục hoàn toàn.  Đó là một quá trình tiến về phía thị trường, và nới lỏng dần mức độ kiểm soát của nhà nước. Đỉnh điểm của quá trình thị trường hóa này là QĐ 61 và 63/QĐ-TTg, trong đó các trường tư vận hành theo mô hình hoàn toàn giống như một công ty cổ phần, theo nguyên tắc đối vốn, và quyền quyết định cao nhất thuộc về Đại hội đồng cổ đông.

Tuy nhiên, mô hình doanh nghiệp áp dụng cho các trường ĐH tư thục đã sớm bộc lộ nhiều bất cập, đặc biệt là trong trường hợp chuyển đổi từ trường dân lập sang tư thục. Hơn thế nữa, trường ĐH là một tổ chức đặc biệt với những nét đặc thù không hoàn toàn giống với các doanh nghiệp, do vai trò đặc biệt của giới hàn lâm, và do những tác động mà trường ĐH tạo ra cho xã hội. Vì lẽ đó, chính sách đối với GDĐH NCL gần đây đã có những nỗ lực đáng khích lệ để giải quyết những mâu thuẫn nói trên. Hai văn bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về mặt này là Nghị định 141/NĐ-CP ngày 24 tháng 10 năm 2013 Hướng dẫn thi hành một số điều của Luật GDĐH (Gọi tắt là NĐ 141) và Điều lệ Trường ĐH 2014 ban hành theo Quyết định 70 ngày 10 tháng 12 năm 2014 của Thủ tướng có hiệu lực từ 31.01.2015 (gọi tắt là Điều lệ Trường ĐH 2015).

Vấn đề vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận

Một vấn đề âm ỉ từ lâu trong việc phát triển GDĐH NCL là vấn đề phân biệt các trường vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận. Ngay cả trên thế giới, ở những nước có nền pháp trị lâu đời, thì đây vẫn là một vấn đề tế nhị và khó giải quyết. Về nguyên tắc, chừng nào các trường không có cổ đông, và không chia lãi, thì nó được xem là trường không vì lợi nhuận. Tuy vậy, trong thực tế, không có những cơ chế kiểm soát hữu hiệu đối với cách vận hành của các trường này để bảo vệ lợi ích công, vì vậy có những trường vận hành không khác nào những trường vì lợi nhuận dưới vỏ bọc không vì lợi nhuận. Nó vận hành như một tổ chức vì lợi nhuận trong quá trình điều hành, thông qua việc trả những mức lương khủng khiếp cho giới quản lý và tiêu xài không hiệu quả (Daniel Levy, 2010). Tiền hiến tặng cho các trường không vì lợi nhuận trên thế giới là tiền được miễn thuế, vì vậy, hiểu một cách chính xác, ngân sách công đang hỗ trợ cho các trường này thông qua chính sách miễn thuế.

Một vấn đề khó khăn khác đối với Việt Nam là sự thiếu vắng truyền thống hiến tặng. Ai cũng thấy quả là vô lý nếu các nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng trường, và chịu đựng nhiều rủi ro mà không được hưởng lãi. Trong lúc đó, dư luận xã hội nhìn chung rất khe khắt với việc “kinh doanh giáo dục”. Bản chất dịch vụ của GDĐH đã không được nhìn nhận một cách thích đáng. Vì vậy cả nhà nước lẫn các nhà đầu tư đều lúng túng. Hệ quả là chính sách chứa đựng nhiều mâu thuẫn, gây cản ngại cho sự phát triển lành mạnh của hệ thống GDĐH NCL.

Vì lẽ đó, mặc dù vấn đề vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận nhiều lần được đặt ra trên bàn nghị sự của giới làm chính sách, phải mất đến hai mươi năm để chúng ta có được một văn bản pháp lý đề cập đến khái niệm “không vì lợi nhuận”, đó là Luật GDĐH ban hành năm 2012, và phải một năm sau, định nghĩa chính thức về “không vì lợi nhuận” mới được nêu ra trong Nghị định 141. Khoản 3 Điều 12 Luật GDĐH xác định chủ trương của nhà nước là “Thực hiện xã hội hóa giáo dục đại học; ưu tiên về đất đai, thuế, tín dụng, đào tạo cán bộ để khuyến khích các cơ sở giáo dục đại học tư thục và cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động không vì lợi nhuận; (…); cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục đại học vì mục đích vụ lợi.” Thế nào là “không vì lợi nhuận”, thì Nghị định 141 định nghĩa bằng ba dấu hiệu: (a) “Tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu nguồn vốn đầu tư không nhận lợi tức, hoặc nhận lợi tức không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ; b) Chênh lệch giữa thu và chi là tài sản sở hữu chung hợp nhất không phân chia, c) Có cam kết hoạt động không vì lợi nhuận bằng văn bản và được công bố công khai.

Dựa trên lời lẽ trên đây của Điều 12, thì có thể hiểu GDĐH vì lợi nhuận là bị cấm. Điều này thực ra nhất quán với thực tiễn của nhiều nước, nhất là ở phương Tây trước đây. Trong một thời gian dài, các nước phương Tây có nền ĐH phát triển từ lâu đời đã tiếp cận khu vực GDĐH vì lợi nhuận một cách khá thận trọng, và mãi đến gần đây nó mới được nhìn nhận, tuy cũng với cái nhìn ít thiện cảm của công chúng và của giới hàn lâm.

Tuy vậy, văn bản dưới luật ở Việt Nam thì lại hoàn toàn trái ngược. Quy chế Tổ chức và Hoạt động của Trường ĐH tư thục ban hành theo quyết định 61/2009/QĐ-TTg ngày 17.04.2009 của Thủ tướng và sau đó là QĐ 63/2011/QĐ-TTg ngày 10.11.2011 (gọi tắt là QĐ 61 và 63) điều chỉnh văn bản này đã coi trường ĐH tư hoàn toàn giống như một công ty cổ phần, thể hiện rõ sự trái ngược ấy. Cho đến trước khi Nghị định 141 được ban hành, GDDH không vì lợi nhuận hoàn toàn không có chỗ đứng ở Việt Nam, vì không có bất kỳ khuôn khổ pháp lý nào cho nó. Trường ĐH tư được xem là vì lợi nhuận mặc định.  Cần lưu ý là mô hình bán công và dân lập trước đó vốn có nhiều tính chất phi lợi nhuận hơn, đã bị bắt buộc phải chuyển đổi thành trường tư thục, theo Thông tư 20/2010/BGDĐT ngày 16.07.2010 và Thông tư 45/TT-BGDĐT ngày 17.12.2014 (Gọi tắt là Thông tư 20 và Thông tư 45) (Phạm Thị Ly, 2014 d, 2014 f). Nói cách khác, các trường dù có muốn duy trì tính chất ít nhiều phi lợi nhuận cũng không thể được.

Vì vậy, Nghị định 141 là một bước tiến lớn, khi lần đầu tiên, GDĐH tư không vì lợi nhuận được đề cập đến trong một văn bản dưới luật, trên những khía cạnh cơ bản và tương đối cụ thể. Về mặt lý thuyết, đây là một bước phát triển quan trọng trong tiến trình xây dựng chính sách, vì nó đã trả được một phần “món nợ” nhiều năm của các nhà làm chính sách đối với vấn đề phi lợi nhuận, sửa được cái mâu thuẫn giữa Luật GDĐH và các văn bản dưới luật đã ban hành trước đó như đã phân tích ở phần trên, và tạo ra hành lang pháp lý cho một mô hình họat động khác với mô hình hiện hành.  Mô hình ấy được kỳ vọng là tốt hơn cho người học, cho xã hội, và gần hơn với thực tiễn của những nền đại học phát triển trên thế giới.

Thế nhưng, trong thực tế, ngay sau khi ra đời, NĐ 141 đã gây ra nhiều sóng gió mà tiêu biểu và nổi bật nhất là vụ việc xảy ra tại Trường ĐH Hoa Sen. Hoa Sen, ngay từ khi ra đời, đã tuyên bố mình là trường không vì lợi nhuận. Tuy vậy, khung luật pháp trong suốt hai mươi năm qua cho đến trước khi NĐ 141 ra đời đã không có chỗ cho trường không vì lợi nhuận, vì vậy dù muốn hay không trong thực tế Hoa Sen đã vận hành chính xác như một trường vì lợi nhuận. Điều này thể hiện rất rõ trong Quy chế tổ chức và Hoạt động của trường ĐH Hoa Sen, trong đó những quy phạm để điều chỉnh các mối quan hệ giữa cổ đông, việc xử lý phần vốn góp, v.v. tất cả đều hoàn toàn giống như một công ty cổ phần. Vì vậy, có thể nói là tuyên bố của nhà trường về tính chất không vì lợi nhuận đã không phù hợp và không nhất quán với hành động của nhà trường trong thực tế, đặc biệt là khi lãnh đạo trường kiêm nhiệm cả giám đốc công ty tư nhân có vai trò là đối tác của trường. Mặt khác, từ khi biến từ bán công thành tư thục, Hoa Sen vẫn đều đặn chia cổ tức và cổ phiếu thưởng cho các cổ đông với một mức lãi đáng mơ ước đối với các nhà đầu tư[2]. Theo định nghĩa phổ quát trên thế giới, có cổ đông và có chia lời thì không thể nào được xem là trường không vì lợi nhuận.

Có nhiều lý do khiến NĐ 141 gây ra sóng gió với các trường tư sẽ được phân tích trong phần sau, nhưng có thể quan sát thấy một điểm rất rõ: những tranh chấp kiểu như đã xảy ra ở Hùng Vương, Hoa Sen, Công nghệ Saigon, v.v. đã không xảy ra với những trường do doanh nghiệp thành lập từ đầu như FPT, Nguyễn Tất Thành hay Tân Tạo, hoặc những trường có tính chất doanh nghiệp gia đình với rất ít người nắm cổ phiếu như trường hợp Duy Tân hay Bình Dương.

Hùng Vương hay Hoa Sen đều là trường hợp từ trường bán công hay dân lập chuyển thành tư thục. Vấn đề gây mâu thuẫn nhiều nhất là tài sản phát sinh trong quá trình hoạt động. Tài sản này sẽ được xử lý như thế nào phụ thuộc vào tính chất sở hữu và cơ chế điều hành của nhà trường. Những trường do doanh nghiệp thành lập, hoặc do gia đình làm chủ có nguồn gốc sở hữu rõ ràng vì vậy ít nảy sinh tranh chấp, đặc biệt là khi người nắm quyền sở hữu cũng đồng thời là người điều hành, như trường hợp Duy Tân.

Mâu thuẫn xảy ra ở Hoa Sen, là mâu thuẫn giữa bộ phận điều hành của nhà trường và bộ phận cổ đông, tức là người nắm quyền sở hữu theo luật pháp. Bộ phận điều hành nắm nhiều quyền quyết định trực tiếp, và điều này có thể gây ra mâu thuẫn với những người nắm quyền sở hữu, đặc biệt là những quyết định liên quan đến tài chính, tài sản. Có một thực tế, là những người điều hành cảm thấy tài sản phát sinh trong quá trình hoạt động của nhà trường là do công lao của họ mà có. Điều này đặc biệt rõ trong khu vực GDĐH, khi tài sản vật chất của nhà trường là của các nhà đầu tư, nhưng tài sản tinh thần của nó được xem là thuộc về xã hội. Chính vì lẽ đó mà QĐ 63 đã quy định 25% lợi nhuận phải được dùng để tạo thành tài sản chung không chia của nhà trường, tức là kìm chế khả năng tìm kiếm lợi nhuận của các nhà đầu tư; và chính điều này đã kích thích họ trực tiếp nắm quyền điều hành nhà trường, biến bộ phận Hội đồng Quản trị và bộ phận điều hành thành một, trở thành một quyền lực không bị giám sát. Cơ cấu này tránh được mâu thuẫn nội bộ nhưng không có lợi cho sự phát triển của nhà trường với tư cách là một tổ chức học thuật và là một tài sản tinh thần của xã hội. Điều này giải thích vì sao những mâu thuẫn giữa người điều hành và người sở hữu chỉ xảy ra trong khu vực đại học, mà không thấy xảy ra trong khu vực mầm non hay phổ thông tư thục, bởi ở những nơi đó, tính chất doanh nghiệp của nó rất rõ.

Nói cách khác, cơ chế quản trị điều hành hiện nay của các trường ĐH tư thục chứa đựng nhiều khả năng mâu thuẫn và xung đột. Vì vậy, giới làm chính sách phải vào cuộc để giải quyết. Điều lệ Trường ĐH 2015 là một nỗ lực tiếp theo nhằm cải tổ cơ cấu tổ chức vận hành của nhà trường, đặc biệt là trường tư.

Vấn đề quản trị của trường ĐH tư thục

Một nửa tổng số từ trong Điều lệ Trường ĐH 2015 là để nói về trường tư thục, và hai phần ba trong số này là dành cho ĐH tư không vì lợi nhuận. Ít nhất điều này cũng đã nói lên mức độ quan tâm của nhà nước đối với vấn đề vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận, và mong muốn giải quyết triệt để vấn đề này nhằm tháo gỡ những vướng mắc và tạo điều kiện cho khu vực GDĐH tư phát triển. Điều lệ Trường ĐH 2015 có hẳn một mục để nói về trường không vì lợi nhuận. Những bước phát triển mới so với trước đây và quan trọng nhất có thể kể ra là:

1. Cơ cấu quyền lực thay đổi:

Nếu như QĐ 63 xác định đại hội đồng cổ đông là cơ quan có quyền quyết định cao nhất của trường ĐH tư thục, trong đó có quyền bầu ra Hội đồng Quản trị, thì trong Điều lệ Trường ĐH 2015, đại hội đồng cổ đông không còn là cơ quan có quyền quyết định cao nhất nữa, cũng không còn quyền quyết định toàn bộ Hội đồng Quản trị như trước, mà chỉ có quyền bầu đại diện thành viên góp vốn tham gia vào Hội đồng Quản trị. Điều 17 Luật GDDH quy định thành phần hội đồng quản trị trường tư thục bao gồm a) Đại diện của các tổ chức, cá nhân có số lượng cổ phần đóng góp ở mức cần thiết theo quy định; b) Hiệu trưởng; đại diện cơ quan quản lý địa phương nơi cơ sở giáo dục đại học có trụ sở; đại diện tổ chức Đảng, đoàn thể; đại diện giảng viên.

Nói cách khác, có thêm ít nhất bốn thành viên đương nhiên khác trong HĐQT ngoài thành viên góp vốn. Điều này có thể hiểu là nhằm làm giảm nhẹ khả năng chi phối của cổ đông trong quá trình ra quyết định của nhà trường. Tuy vậy, Điều lệ để ngỏ khả năng Hiệu trưởng, đại diện tổ chức Đảng, đoàn thể, đại diện giảng viên trong HĐQT cũng đồng thời là các cổ đông của trường, là điều khiến cho HĐQT này cũng không khác lắm so với HĐQT được nêu trong QĐ 63. Hơn thế nữa, Điều lệ cho phép nhà trường tự quyết định số lượng và cơ cấu thành viên hội đồng quản trị; việc bầu đại diện thành viên góp vốn, đại diện giảng viên cơ hữu của trường và quyết định hoạt động cụ thể của HĐQT thông qua quy chế tổ chức và hoạt động của nhà trường, nghĩa là đã dành cho nhà trường một không gian khá rộng để vẫn có thể vận hành như một doanh nghiệp nếu muốn.

Điểm đặc biệt nhất trong Điều lệ Trường ĐH 2014 là sự phân biệt rõ hai loại hình trường vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận: đối với trường không vì lợi nhuận, không có đại hội cổ đông, mà thay vào đó là đại hội toàn trường. Tuy nhiên, khác với đại hội đồng cổ đông, đại hội toàn trường không phải là cơ quan có quyền quyết định cao nhất về mọi vấn đề của nhà trường, vì khoản 2 Điều 33 của Điều lệ cho biết: Đại hội toàn trường có quyền bầu và miễn nhiệm Ban kiểm soát (lưu ý: không phải là bầu và miễn nhiệm HĐQT như đại hội đồng cổ đông trước đây); góp ý cho các chiến lược do HĐQT đề xuất (lưu ý: góp ý chứ không phải quyết định). Nói cách khác, đại hội toàn trường có một vai trò rất yếu trong việc ra quyết định. Thẩm quyền chủ yếu là thuộc về Hội đồng Quản trị, như đã nêu rõ trong Khoản 1 Điều 29: “HĐQT là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà trường”.

Vậy cơ quan có quyền lực cao nhất này bao gồm những thành phần nào và được thiết lập như thế nào? Điều lệ 2014 quy định đại diện cho các thành viên góp vốn chiếm không quá 20% tổng số thành viên của hội đồng quản trị. Còn lại là thành viên đương nhiên (Hiệu Trưởng) và thành phần mặc định (tổ chức đảng, đòan thể, đại diện giảng viên) và các thành viên khác do quy chế tổ chức và hoạt động của trường quy định.

Như vậy có nghĩa là, đối với trường không vì lợi nhuận, tiếng nói của thành viên góp vốn rất yếu. Kể cả đối với trường vì lợi nhuận, đại hội đồng cổ đông cũng chỉ bầu ra đại diện thành viên góp vốn, và luôn luôn có những thành viên đương nhiên (có thể có hoặc không góp vốn) nhằm làm giảm nhẹ trọng lượng tiếng nói của những người góp vốn trong quá trình ra quyết định của nhà trường. Đó là chưa nói tới quy định 25% lợi nhuận dành cho tài sản chung hợp nhất không phân chia, là điều sẽ khiến trường tư thục dần dần tuột khỏi tay nhà đầu tư. Thoạt nhìn, điều này có vẻ như có lý, nhằm dung hòa giữa động cơ tìm kiếm lợi nhuận của nhà đầu tư và kìm chế tính chất thương mại hóa của nhà trường. Các nhà làm chính sách hiện thực hóa điều này bằng cách tăng cường tiếng nói của các bên khác nhau để tìm kiếm sự quân bình cho cơ cấu ra quyết định của nhà trường. Đây là một điểm khác biệt lớn của Điều lệ Trường ĐH so với các văn bản trước đây, vốn xem nhà trường không khác gì một công ty cổ phần.

Thế nhưng, cơ cấu này cũng có thể tạo ra những tác dụng phụ không mong muốn. Nguy cơ mất dần quyền kiểm soát với nhà trường chắc chắn sẽ làm nản lòng nhà đầu tư. Tuy vậy, vì dịch vụ giáo dục vẫn là một thị trường đầy hứa hẹn, viễn cảnh mất dần quyền kiểm soát ấy không đủ cản bước nhà đầu tư, nhưng sẽ kích thích một tầm nhìn ngắn hạn, và đặc biệt là kích thích nhà đầu tư trực tiếp nắm quyền điều hành. Cả hai điều này đều có thể trực tiếp đe dọa chất lượng và sự chính trực của nhà trường.  Bởi vì nó trái với nguyên tắc dùng người chỉ dựa trên tài năng và phẩm chất, một nguyên tắc sống còn trong việc tạo ra sự ưu tú của một trường ĐH; và nó vô hiệu hóa cơ chế thực hiện trách nhiệm giải trình của bộ phận điều hành nhà trường.

Khoảng hở trong khung pháp quy về cơ cấu quản trị của trường tư thục không vì lợi nhuận là, không có một quy định nào ngăn chặn việc thành viên HĐQT kiêm nhiệm làm công việc điều hành nhà trường, cũng không có quy định ngăn chặn việc các thành viên đương nhiên cũng đồng thời là thành viên góp vốn.  Việc một người nắm giữ đồng thời nhiều vai trò đã làm nghèo đi sự đa dạng trong cơ cấu ra quyết định của nhà trường và tạo ra một quyền lực không bị giám sát.

2. Vấn đề trách nhiệm giải trình:

Trong toàn bộ văn bản hơn 24 ngàn từ của Điều lệ Trường ĐH, chỉ có 109 từ nói về trách nhiệm xã hội của trường ĐH: “Trách nhiệm xã hội của trường đại học thể hiện ở các hoạt động: Báo cáo, công khai và giải trình với cơ quan quản lý nhà nước và các bên liên quan về các hoạt động của nhà trường theo quy định của pháp luật; cam kết với cơ quan quản lý nhà nước và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động để đạt được các cam kết; không để bất kỳ cá nhân hoặc tổ chức nào lợi dụng danh nghĩa và cơ sở vật chất của trường để tiến hành các hoạt động trái với các quy định của pháp luật và của Điều lệ này” (Khoản 3 Điều 5).

Đó là trách nhiệm giải trình của nhà trường với các bên liên quan khác chủ yếu là ở bên ngoài nhà trường. Còn trong cơ cấu quản trị nội bộ của nhà trường, thì các điều kiện nhằm bảo đảm thực hiện trách nhiệm giải trình của giới quản lý cấp cao còn rất mờ nhạt, đặc biệt là đối với trường không vì lợi nhuận.

Trước hết, một điểm đáng lưu ý là Điều lệ Trường ĐH 2014 đã không hạn chế việc Chủ tịch HĐQT kiêm nhiệm chức vụ Hiệu Trưởng, một tình thế “vừa đá bóng vừa thổi còi” như đã phân tích trên đây, và không có lợi cho nhà trường. HĐQT cần tách ra khỏi bộ phận điều hành bởi vì nhiệm vụ quan trọng nhất của họ, bên cạnh việc lãnh đạo về chiến lược, là giám sát việc thực thi của Hiệu Trưởng. Cơ chế hai trong một đã thủ tiêu chức năng giám sát này và làm cho việc thực hiện trách nhiệm giải trình trở thành rất yếu. Lưu ý là trong cơ chế HĐ Trường ở một số nước, Hiệu Trưởng cũng có thể được xem là thành viên đương nhiên của HĐQT, nhưng không có quyền bỏ phiếu khi biểu quyết để lấy quyết định.

Điều lệ Trường ĐH 2014 cũng như QĐ 61 năm 2009 và QĐ 63 năm 2011 đều có quy định một bộ phận gọi là Ban Kiểm soát để thực hiện chức năng giám sát, qua đó thúc đẩy trách nhiệm giải trình của HĐQT. Cả hai văn bản này đều trao cho Ban Kiểm soát quyền giám sát, kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp trong mọi hoạt động của nhà trường, của HĐQT, BGH, các tổ chức đơn vị trong trường, thẩm tra báo cáo tài chính hàng năm nhằm báo cáo trước đại hội cổ đông. Tuy nhiên trong thực tế, phần lớn thành viên Ban Kiểm soát là người làm việc ở trong trường và là nhân viên dưới quyền BGH và HĐQT, nên khó lòng thực hiện được chức năng ấy một cách hiệu quả.

Câu hỏi đặt ra đối với trường không vì lợi nhuận là: điều gì bảo đảm trách nhiệm giải trình của HĐQT và BGH (nhất là khi hai bộ phận này trùng lên nhau), khi Ban kiểm soát không ở vị thế độc lập để có thể thực hiện chức năng giám sát? Đối với trường công, ít nhất cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp có trách nhiệm giám sát bộ phận lãnh đạo của trường; đối với trường vì lợi nhuận, HĐQT và BGH còn có trách nhiệm giải trình trước đại hội cổ đông. Còn đối với trường không vì lợi nhuận, như trên đã phân tích, đại hội toàn trường có một vai trò rất mờ nhạt trong cơ cấu thẩm quyền.  Trong lúc đó, mặc dù trường không vì lợi nhuận hoạt động dựa trên nguồn vốn hiến tặng ban đầu và nguồn thu học phí, nhưng thành viên góp vốn không có tiếng nói đáng kể trong cơ cấu vận hành của nhà trường, bởi chỉ chiếm không quá 20% trong HĐQT, còn sinh viên, những người đã đóng tiền để nuôi nhà trường, thì thậm chí còn không được nhắc đến tên, nói chi đến việc có một vị trí trong cơ cấu ra quyết định của trường. Dù vậy, điểm đáng mừng là luật vẫn để ngỏ sự tham gia của sinh viên vào hội đồng trường[3] và đặt vấn đề này trong phạm vi quyết định của HĐQT khi xây dựng quy chế tổ chức và hoạt động của nhà trường.

Vấn đề sở hữu và tài sản

Các văn bản chính sách cho đến nay đều coi trường ĐH tư thục về cơ bản là thuộc sở hữu tư nhân với một số hạn chế nhất định so với sở hữu tư nhân đối với doanh nghiệp.  Tài sản hình thành từ vốn góp thuộc sở hữu tư nhân, còn tài sản tăng thêm trong quá trình hoạt động của nhà trường là thuộc về sở hữu chung hợp nhất (có thể phân chia) khác với tài sản từ nguồn cho tặng hoặc từ nguồn gốc dân lập chuyển sang là tài sản chung hợp nhất không phân chia.

So sánh Quy chế tổ chức hoạt động trường ĐH tư thục năm 2009, tức QĐ 61, với QD9 63 năm 2011 và ba văn bản chính sách tiếp theo là Luật GDĐH năm 2012, Nghị định 141 năm 2013 và Điều lệ Trường ĐH 2014, có thể thấy diễn tiến chung là hạn chế bớt quyền quyết định cũng như khả năng nắm giữ tài sản của nhà đầu tư và xu hướng thiên về bắt buộc sử dụng một phần lợi nhuận cho tái đầu tư ngày càng rõ.

Nếu như QĐ 61 không quy định mức độ bắt buộc sử dụng một phần lợi nhuận cho tái đầu tư và phát triển nhà trường, thì QĐ 63 yêu cầu tỉ lệ này là 25%. Yêu cầu này tiếp tục được nhắc lại trong Luật GDĐH (khoản 3 Điều 66) và Điều 51 của Điều lệ 2014. Điều này có thể được hiểu là nhằm hạn chế mức độ sở hữu của các nhà đầu tư đối với tài sản tăng thêm trong quá trình hoạt động của nhà trường. Khoản 4 Điều 66 Luật GDĐH quy định: “Giá trị tài sản tích lũy được trong quá trình hoạt động của cơ sở GDĐH tư thục và giá trị của các tài sản được tài trợ, ủng hộ, hiến tặng cho cơ sở GDĐH tư thục là tài sản chung không chia, được quản lý theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển”. QĐ 63 có quy định rất rõ phần tài sản này được quy thành cổ phần được nắm giữ bởi đại diện được những người góp vốn và giảng viên nhân viên nhà trường bầu ra. Cổ tức chia cho số cổ phần này được nhập vào tài sản chung không chia. Đại diện số cổ phần này có quyền biểu quyết như mọi cổ đông góp vốn khác. Tuy nhiên, quy định này không thấy được nhắc lại trong những văn bản về sau như Điều 66 Luật GDDH, Điều 5 Nghị định 141, cũng như trong Điều lệ 2014, vì vậy không rõ từ nay số tài sản chung hợp nhất không phân chia này sẽ do ai quản lý và được quản lý như thế nào.

Một điểm mới trong chính sách với ĐH tư là sự thừa nhận trường không vì lợi nhuận và coi mô hình này là thuộc về “quyền sở hữu chung của cộng đồng nhà trường” (khoản 1 Điều 29, Điều lệ 2014). Rất tiếc là từ dùng “quyền sở hữu chung của cộng đồng nhà trường” không chuẩn xác vì “quyền sở hữu chung của cộng đồng nhà trường” phải được hiểu là quyền sở hữu tập thể của các cá nhân hình thành nên cộng đồng nhà trường bao gồm giảng viên, nhân viên, và cán bộ quản lý.  Sở hữu tập thể về bản chất vẫn là sở hữu cá nhân và hình thức sở hữu này hoàn toàn không thích hợp với bản chất, mục tiêu, và cách vận hành của trường không vì lợi nhuận[4].

Sở dĩ phải dùng từ như vậy là vì mô hình phi lợi nhuận mà Nghị định 141 đã xác lập vẫn không hoàn toàn giống với thực tiễn quốc tế. Tuy không có cổ đông nhưng vẫn có chia lãi cho thành viên góp vốn. Một thực tế khác là sự thiếu vắng truyền thống hiến tặng cho ĐH ở Việt Nam khiến khung luật pháp phải đề xuất một mô hình nửa vời, dung hòa giữa mô hình phi lợi nhuận truyền thống và tính khả thi trong thực tế Việt Nam. Sự lúng túng này khiến ngay trong văn bản luật đã có sự mâu thuẫn: Nghị định 141 nêu ba điều kiện để được công nhận là trường phi lợi nhuận, trong đó hai điều kiện về mặt tài chính là: (a) Tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu nguồn vốn đầu tư không nhận lợi tức, hoặc nhận lợi tức không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ; (b) Chênh lệch giữa thu và chi từ hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học hàng năm của nhà trường là tài sản sở hữu chung hợp nhất không phân chia, dùng để đầu tư phát triển nhà trường. Nếu toàn bộ chênh lệch thu chi đã là tài sản chung hợp nhất không phân chia, thì tiền ở đâu để chia lợi tức cho người góp vốn, dù là chỉ với mức lãi suất trái phiếu?

Bình luận chung

Những phân tích trên đây đã cho thấy GDĐH tư đã và đang là một trọng tâm chính sách gần đây của nhà nước, và đó là một điều đáng mừng. Bởi vì phát triển GDĐH tư là một xu thế không thể tránh khỏi trong bối cảnh kinh tế tri thức, đại chúng hóa và khan hiếm nguồn lực công, và những quan tâm tháo gỡ về mặt chính sách là vô cùng quan trọng và cần thiết để GDDH tư có thể phát triển hết tiềm năng đóng góp của nó.

Nhìn lại diễn tiến chính sách đối với GDĐH tư hai mươi năm qua, có thể thấy khởi đầu là một sự dè dặt, thể hiện qua mô hình bán công và dân lập, tiến tới chỗ tư nhân hóa cực đoan như một doanh nghiệp, và nay đang được điều chỉnh theo hướng dung hòa giữa bản chất dịch vụ của GDĐH với đặc thù của lĩnh vực này. Bước tiến lớn nhất gần đây là sự thừa nhận mô hình không vì lợi nhuận và tạo ra hành lang pháp lý cho nó.  Tuy còn nhiều bất cập, nhưng chính sách này ra đời đã chấm dứt sự nhập nhằng trước đây, là điều khiến tuyên ngôn phi lợi nhuận của các trường trở thành những lời hoa mỹ không thích hợp.

Điều còn lại cần làm, là xây dựng một cách hiểu đúng đắn với các trường vì lợi nhuận. Trách nhiệm này đặt lên vai giới hàn lâm là chính, cùng với giới quản lý ĐH tư. Thái độ thiếu thiện cảm của công chúng đối với GDĐH tư vì lợi nhuận một phần là do định kiến có sẵn từ lâu (cũng phải nói là định kiến này phổ biến trên toàn thế giới), một phần khác là do “con sâu làm rầu nồi canh”. Nếu công nhận GDĐH là một dịch vụ, thì cung cấp dịch vụ và tìm kiếm lợi nhuận là một điều bình thường. Đáng lên án hay không là cách người ta tìm kiếm lợi nhuận. Nếu các trường đem lại được cho người học một chất lượng đào tạo xứng đáng, khiến họ khác hẳn những người không đi học, và nhờ vậy tìm được một tương lai no ấm thịnh vượng cho chính họ cũng như đóng góp cho xã hội, thì lợi nhuận tạo ra do cung ứng cơ hội ấy là hoàn toàn hợp đạo đức. Động lực tìm kiếm lợi nhuận là một động lực mạnh mẽ nhất trong mọi hoạt động của con người, không có nó chúng ta đã không thể đạt được nền văn minh vật chất ngày nay. Chỉ đáng lên án khi những điều nhà trường nói không giống với những gì họ thực sự làm, và nhất là khi nhà trường bán cho sinh viên một món hàng vô giá trị không dùng được.

Vì vậy, trách nhiệm của nhà nước là tạo ra một hành lang pháp lý cho trách nhiệm giải trình của các trường, để bảo đảm lợi ích của người học và xã hội. Đây là nơi cần đến vai trò của nhà nước nhiều nhất. Vấn đề không phải là cần có thêm nhiều quy định và luật lệ để ràng buộc các trường, mà là đòi hỏi nhà trường phải minh bạch thông tin và sẵn sàng biện minh cho những hành động và quyết định của họ đối với công chúng.

Đó là điểm còn thiếu trong khung chính sách hiện nay, và cần được lưu ý nhiều hơn trong tiến trình phát triển chính sách những năm tới.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Cai, Y., and F. Yan. 2009. The Responses of Private Higher Education Institutions to Market-Oriented  Environments in China—an Institutional Approach. Paper read at the 22nd CHER conference, 10-12 September, at Porto.

Cowen, Tyler, and Sam Papenfuss. 1999. The Economics of for-Profit Higher Education.Fairfax, VA: Department of Economics, George Mason University.

Cummings, William.K.1997. Private Education in Eastern Asia. In The Challenge of Eastern Asian Education, edited by William Cummings and Philip G. Altbach. NewYork: State University of New York Press, pp. 135-152.

Lee, K. 1987. Past, Present and Future Trends in the Public and Private Sectors of Korean Higher Education. In Public and Private Sectors in Asian Higher Education Systems, edited by Research Institute for Higher Education. Hiroshima, Japan: Research Institute for Higher Education, Hiroshima University.

Lee, Molly N. N. 1999. Corporatization, Privatization, and Internationalization of Higher Education in Malaysia. In Private Prometheus: Private Higher Education and Development in the 21st Century, edited by Philip G. Altbach. Westport, CT.: Greenwood.

Levy, Daniel C. 2010. East Asian Private Higher Education: Reality and Policy. World Bank Report.

Hayden M, Grant Harman, Pham Thanh Nghi, eds. (2010). Reforming Higher Education in Vietnam: Challenges and Priorities. Springer.

Phuong, Le Dong. 2006. The Role of Non-Public Institutions in Higher Education Development of Vietnam. Doctoral Dissertation, Hiroshima University, Hiroshima, Japan.

Phạm Thị Ly (2015). Khuyến nghị chính sách với trường ngoài công lập. Tạp chí Khoa học Giáo dục số ra tháng 4.2015. Bản đầy đủ đọc tại:

Phạm Thị Ly (2015). Sinh viên và Hội đồng Trường. Báo Tuổi trẻ Chủ nhật số ra ngày 10.1.2015. Có thể đọc tại: https://lypham.tungbui.vn/joomla/index.php?option=com_content&task=view&id=371&Itemid=2

Phạm Thị Ly (2014a). Trường đại học có phải là cái quán phở? Bài đăng trên Người Lao Động số ra ngày 5.10.2014. bản đầy đủ có tên “Trường ĐH có phải là một doanh nghiệp?” trên trang www.lypham.net

Phạm Thị Ly (2014b). Bước vào cuộc cạnh tranh mới. Tuổi Trẻ Cuối Tuần, 13.09.2014. Bản đầy đủ có tên “GDĐH ngoài công lập đi về đâu?” trên trang www.lypham.net

Phạm Thị Ly (2014c). Học phí tăng, chất lượng có tăng? Thời báo Kinh tế Sài gòn số  ra ngày 18.09.2014, tr. 70-71.

Phạm Thị Ly (2014d). Ngăn chặn phi lợi nhuận giả hiệu. Người Lao động, 14.09.2014. Bản đầy đủ hơn có nhan đề: “Vì lợi nhuận và phi lợi nhuận, khoảng trống giữa đạo đức, chính sách, pháp lý và thực tiễn”. Bản tiếng Anh: Ly T. Phạm, “For Profit versus Not for Profit Schools in Vietnam”. www.lypham.net

Phạm Thị Ly (2014e). Trường phi lợi nhuận liệu có khả thi. Tuổi Trẻ Cuối Tuần, 13.08.2014.

Phạm Thị Ly, Đàm Quang Minh (2014f). GDĐH ngoài công lập ở Việt Nam, những nút thắt cần tháo gỡ. Tuổi Trẻ Cuối Tuần, 10.08.2014.

Phạm Thị Ly (2014h). Trường Đại học là của ai. Thời báo Kinh tế Sài gòn số 33 ra ngày16.08.2014, tr. 60-61.

Phạm Thị Ly (2014i). Khoảng trống chính sách nhìn từ vụ việc ĐH Hùng Vương. Thời báo Kinh tế Saigon số ra ngày 09.01.2014 tr. 58-60. Bản tiếng Anh trên trang www.lypham.net: Ly T Pham. 2014. Policy Gaps Seen Through Disputes in Hung Vuong University.

Pham Thi Ly (2014). ĐH ngoài công lập, vì sao rối ren. Tuổi Trẻ Cuối Tuần, số 6–2014, 22 -2- 2014. Bản đầy đủ hơn có tên “Cần thay đổi cách nhìn với các trường ngoài công lập” trên trang www.lypham.net

Pham Thi Ly, “Trường tư phi lợi nhuận liệu có được chấp nhận” Thời báo Kinh tế Saigon số 49 ngày 1-11-2011.

Ghi chú

[1] Bài này không đề cập đến GDĐH tư ở Việt Nam trước năm 1975.

[2] Xem: http://epress.vn/truong-dai-hoc-hoa-sen-phi-loi-nhuan-hay-sieu-loi-nhuan/2015012707093281p0c129.htm

 

[3] Xem thêm: Phạm Thị Ly (2015). Sinh viên và hội đồng trường. Báo Tuổi trẻ Chủ nhật số ra ngày 10.1.2015. Có thể đọc tại đây.

 

[4] Xem thêm: Phạm Thị Ly (2015). Khuyến nghị chính sách với trường ngoài công lập. Tạp chí Khoa học Giáo dục số ra tháng 4.2015. Bản đầy đủ đọc tại: