Bài đăng báo Tuổi trẻ Cuối tuần số ra ngày 14.06.2019. Tiêu đề tòa soạn đặt: “Áo chật không che kín được thân”.

Phạm Thị Ly

Trong mấy thập niên gần đây, bên cạnh vấn đề tư nhân hóa, tự chủ ĐH là một trong hai trọng tâm thảo luận trong chính sách của Việt Nam đối với GDĐH.  Tuy nhà nước đã có nhiều nỗ lực tháo gỡ khó khăn cho các trường và quyền tự chủ ở cấp trường đang ngày càng mở rộng, có thể thấy vẫn còn rất nhiều vấn đề về tự chủ ĐH đang được hiểu mơ hồ từ cả hai phía: các nhà quản lý cấp trường, và những người làm chính sách ở tầm hệ thống. Điều này cũng dễ hiểu vì hệ thống ĐH Việt Nam vẫn đang trong quá trình chuyển đổi để hội nhập với thế giới. Phải mất một thời gian dài người ta mới đồng ý với nhau về mặt lý thuyết rằng tự chủ ĐH không chỉ có nghĩa là tự chủ tài chính, và cũng không có nghĩa là nhà nước giao quyền cho các trường muốn làm gì thì làm. Tuy vậy, vẫn còn nhiều vùng mờ chưa được làm rõ. Tiêu biểu cho những cách hiểu khá xa lạ với thực tiễn quốc tế này là tư duy về “cơ quan chủ quản”. 

Bức tranh thực tế

Từ lâu các nhà nghiên cứu quốc tế khi viết về hệ thống GDĐH Việt Nam đều cảm thấy kinh ngạc khi biết rằng Bộ GD-ĐT chỉ là “cơ quan chủ quản” của 54 trường ĐH /CĐ công lập. Khoảng 260 trường công lập khác thuộc quyền quản lý của 18 Bộ ngành khác và chính quyền cấp tỉnh. Ở các trường này cơ quan chủ quản cấp ngân sách và bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo, nhưng về quy chế đào tạo thì các trường vẫn phải theo chỉ đạo của Bộ GD-ĐT. Các trường tư chịu sự quản lý của Bộ GD-ĐT về quy chế chuyên môn và chịu sự quản lý của chính quyền cấp tỉnh về nhân sự lãnh đạo.

Ngoài Luật GD và Luật GDĐH, hoạt động của các trường công còn chịu sự điều chỉnh của rất nhiều luật liên quan, ví dụ Luật Đất đai, Luật Đầu tư công, Luật Phí và Lệ phí, Luật Kiểm toán, Luật Viên chức, v.v.  Vì vậy, có nhiều vấn đề thuộc phạm vi quản trị nhà trường trong thực tế nhà trường cũng không được phép tự quyết định, kể cả những vấn đề rất nhỏ và cụ thể, chẳng hạn đến cái bằng tốt nghiệp ĐH các trường cũng đã từng phải mua phôi bằng của Bộ GD-ĐT chứ không được phép tự phát hành.

Thực tế đó đương nhiên là gây khó khăn cho các trường, đặc biệt là nó hạn chế, nếu không nói là bóp chết mọi sáng kiến đổi mới từ trong trứng nước. Có rất ít không gian cho các trường công thể nghiệm những cải cách có ý nghĩa quan trọng.

Vì thế, trong bối cảnh khó khăn chung của ngân sách và trước nhu cầu đổi mới để hội nhập toàn cầu, các nhà làm chính sách đã và đang tiếp tục mở rộng dần phạm vi tự chủ của các trường, cởi trói từng bước để họ có thể vùng vẫy tìm ra cách tồn tại và phát triển trong một thị trường đang toàn cầu hóa.

Tuy nhiên, quá trình này đang diễn ra rất chậm theo lối dò dẫm từng bước. Có một lý do khách quan, là vì cơ chế thực hiện trách nhiệm giải trình cho các trường hiện vẫn còn chưa hoàn thiện. “Cơ quan chủ quản” vẫn đang đóng vai trò là nơi nắm giữ trách nhiệm giải trình của các trường nhằm bảo đảm rằng các trường vận hành trong khuôn khổ luật định và phù hợp với ý chí của tầng lớp lãnh đạo, nhân danh bảo vệ lợi ích công của xã hội. Tất nhiên đó là nói về mặt lý thuyết, còn trong thực tế các bộ chủ quản đang thực hiện vai trò đó như thế nào thì lại là một vấn đề khác. Nhưng về nguyên tắc, có thể khẳng định rằng khó mà xóa bỏ, hay làm giảm nhẹ vai trò của cơ quan chủ quản, nếu không có một cơ chế giải trình trách nhiệm được xây dựng một cách thích đáng.

Vì thế, cuộc “đấu tranh” giành quyền tự chủ của các trường cần phải được nhìn từ nhiều khía cạnh. Nếu nhìn vào mục đích nên có của tự chủ ĐH, là giúp các trường linh hoạt hơn trong việc thích ứng với thị trường nhằm cải thiện chất lượng hoạt động, thì cần chú trọng vào bản chất của trường ĐH như là một tổ chức xã hội của các bên liên quan. Góc nhìn này hiện vẫn còn thiếu vắng, bởi bức tranh thực tế hầu như vẫn chỉ cho thấy hai bên tham gia chính: các nhà quản lý ở tầm hệ thống, hay là các cơ quan chủ quản, và các nhà quản lý ở cấp trường. Bên nào cũng muốn nắm giữ nhiều quyền hơn trong việc chi phối hoạt động của các trường. Vai trò của các bên liên quan khác hiện nay vẫn còn rất mờ nhạt.

Vai trò của các bên liên quan trong vấn đề tự chủ

Không phải là người ta không thấy sự cần thiết của việc xây dựng thiết chế giải trình trách nhiệm cho các trường để cân bằng với quyền tự chủ, nhưng thiết chế đó cụ thể là gì, thì vẫn còn nhiều chỗ vướng.

Theo thông lệ quốc tế thì vai trò đó đặt lên vai Hội đồng Trường (HĐT). Tuy vậy, ở Việt Nam mặc dù vấn đề HĐT đã được đặt ra từ năm 2005, cho đến rất gần đây HĐT vẫn còn là “bánh xe thứ năm” ở các trường. Ở trường công, HĐT có tính chất trang trí, còn ở trường tư, thì HĐT thường là không tách ra khỏi bộ máy điều hành. Nói cách khác, cho đến nay, ở cả trường công lẫn trường tư, HĐT của VN về bản chất khác với HĐT của các trường ĐH trên thế giới. Trước tình hình đó, Luật GD ĐH sửa đổi đã được soạn theo hướng nâng cao thẩm quyền của HĐT để thu hẹp khoảng cách này trong quản trị ĐH.

Luật GDĐH sửa đổi đã định nghĩa HĐT của trường ĐH công lập là “tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”. Định nghĩa như vậy là tương đối xác đáng. Nhiệm vụ của HĐT công lập cũng đã được quy định rất gần với thực tiễn quốc tế: quyết định chiến lược phát triển của trường và giám sát trách nhiệm giải trình của hiệu trưởng (HT). Đối với nhân sự lãnh đạo của trường, Luật GD ĐH sửa đổi cũng đã tiến một bước dài khi trao cho HĐT quyền quyết định lựa chọn HT, chỉ còn việc cuối cùng là ra quyết định công nhận thì vẫn nằm trong tay “cơ quan quản lý có thẩm quyền”.

Thành phần HĐT ở trường công lập được quy định bao gồm (a) thành viên trong trường (có bốn vị trí đương nhiên là bí thư Đảng, chủ tịch công đoàn, bí thư Đoàn TNCS, HT và các vị trí được bầu là đại diện giảng viên, cán bộ nhân viên trong trường); (b) thành viên ngoài trường (chiếm ít nhất 30% tổng số thành viên HĐT), bao gồm đại diện của cơ quan quản lý có thẩm quyền do cơ quan này chỉ định; đại diện của cộng đồng xã hội (nhà lãnh đạo, nhà quản lý, nhà giáo dục, nhà văn hóa, nhà khoa học, doanh nhân, cựu sinh viên, đại diện đơn vị sử dụng lao động) do hội nghị toàn thể hoặc hội nghị đại biểu của trường bầu chọn).

Điều rất đáng ngạc nhiên là Luật GDĐH sửa đổi không đề cập đến sinh viên và coi họ như một thành phần quan trọng của HĐT. Ở nhiều trường bên Mỹ, chủ tịch hội sinh viên (Student Council) do sinh viên bầu ra, cùng với chủ tịch Hội đồng Giảng viên (Facuty Senate) do giảng viên bầu ra là thành phần đương nhiên của HĐT. Luật Việt Nam quy định bí thư Đoàn TNCS HCM có một vị trí đương nhiên trong HĐT, nhưng Đoàn TNCSHCM là một tổ chức chính trị có những nhiệm vụ chính trị cụ thể, bí thư Đoàn cũng không do sinh viên bầu chọn. Có lẽ khá khiên cưỡng nếu coi bí thư Đoàn TNCS HCM là đại diện cho tiếng nói của sinh viên.

Cần thay đổi tư duy xem người học là “đối tượng cần quản lý/đối phó” của nhà trường, hoặc là một “khách hàng” đơn thuần chỉ trả tiền và mua dịch vụ, mà nên xem người học là một đối tác. Họ đã đầu tư không chỉ tiền bạc mà còn là nỗ lực và những năm tháng tươi đẹp nhất vào nhà trường, mong gặt hái kiến thức, kỹ năng, trải nghiệm, sự trưởng thành cho cả quãng đời về sau. Nhà trường và người học đều có vai trò quan trọng như nhau và cần hợp tác cùng nhau trong việc hướng tới kết quả đó. Lắng nghe tiếng nói của đối tác là cách tích cực nhất để xây dựng mối quan hệ hợp tác có hiệu quả.

Thành phần HĐT như trên, nếu không kể đến sự vắng mặt của nhân vật quan trọng nhất là người học, thì có thể coi là đã phản ánh đầy đủ sự hiện diện của các bên liên quan: cơ quan quản lý nhà nước, giới quản lý cấp trường, giảng viên, cựu sinh viên, các nhà hoạt động văn hóa – xã hội, giới tuyển dụng và giới chuyên môn (practitioners). Tuy nhiên, vấn đề là các bên liên quan này trong thực tế sẽ có vai trò như thế nào trong việc ra quyết định những vấn đề của nhà trường. Vì Luật quy định HĐT hoạt động theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số, số lượng thành viên và cơ cấu thành viên của HĐT có ý nghĩa tối quan trọng trong việc thực hiện quyền quản trị ở các trường ĐH công. Hiện nay, theo Luật GD ĐH sửa đổi thì số lượng, cơ cấu thành phần của HĐT, phương thức bổ sung/thay thế thành viên HĐT được quy định trong Quy chế tổ chức và hoạt động của trường. Điều này sẽ đặt ra những vấn đề gì?

Một số vấn đề chưa được giải quyết trong Luật GDĐH sửa đổi

Những vấn đề về tự chủ ĐH cần được đặt ra và xem xét khi xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản là:

  • Cần làm rõ sự khác nhau (nếu có) giữa “bộ chủ quản” hoặc “cơ quan chủ quản” (là khái niệm hiện nay ta đang dùng) với khái niệm “cơ quan quản lý có thẩm quyền” được nêu trong Luật GD ĐH sửa đổi. Hai khái niệm này liệu có phải là một? Nếu xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản theo đề án thí điểm, thì đơn vị nào là “cơ quan quản lý có thẩm quyền”? Quan trọng hơn, thẩm quyền của cơ quan này đối với các trường là gì? Ngoài việc công nhận HT và chủ tịch HĐT, cơ quan này có thể can thiệp vào hoạt động của nhà trường trong những vấn đề gì và ở mức độ nào, thông qua cơ chế như thế nào? Mặc dù trường công sẽ tiến đến chỗ chủ yếu dựa vào học phí để hoạt động, nguồn ngân sách nhà nước dành cho ĐH công cũng như tài sản công giao cho các trường vẫn là một nguồn lực quan trọng. Cơ quan nào sẽ thực hiện việc phân bổ ngân sách cho các trường ĐH công?
  • Theo định nghĩa, HĐT ở trường công là tổ chức quản trị thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”. Các bên có liên quan là ai thì đã rõ, nhưng “chủ sở hữu” của trường ĐH công là ai? Trường công được thành lập bằng nguồn lực công (đất đai, tài sản ban đầu, ngân sách hoạt động) nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích công, vì vậy chủ sở hữu của ĐH công chính là người dân, những người đã đóng thuế để tạo ra nguồn lực công nói chung và nuôi các trường nói riêng. Nhà nước là người đại diện của dân, thay mặt dân để thực hiện quyền của người sở hữu đối với các ĐH công.

Luật không quy định số lượng thành viên là “đại diện của cơ quan quản lý có thẩm quyền”. Nếu số lượng này không chiếm tối thiểu 51% tổng số thành viên HĐT, thì “cơ quan quản lý có thẩm quyền” không có tiếng nói quyết định trong HĐT. Theo tính toán của một tiến sĩ toán, mô hình cơ quan quản lý “làm chủ cuộc chơi” là HĐT có 31-39 thành viên, trong đó trường bầu và cử 7-9 đại diện, cộng 8-10 giảng viên là 15-19 người, cơ quan quản lý cử 16-20 người. Với số phiếu 16/31 hoặc 20/39, ý kiến chỉ đạo của cơ quan quản lý cũng sẽ là nghị quyết của hội đồng trường.

Thế nhưng, những người được “cơ quan quản lý có thẩm quyền” cử vào tham gia HĐT liệu có thực sự đủ điều kiện thời gian và năng lực cũng như động lực để “thay mặt người dân” quyết định những vấn đề quan trọng của nhà trường? Nếu theo cơ cấu trên đây thì trường ĐH là trường của cơ quan chủ quản, chứ đâu còn là tổ chức của các bên có lợi ích liên quan nữa?

Vì thế ở đây, cần xem xét kinh nghiệm quản trị ĐH ở các nước, là tách sở hữu ra khỏi quản trị. Sở hữu nhà nước chủ yếu là sở hữu tài sản công, nghĩa là không ai có thể coi trường ĐH công là tài sản cá nhân để mua bán, cho tặng, để thừa kế, hoặc chia lời. “Lợi nhuận” mà nhà trường tạo ra bắt buộc phải được đầu tư trở lại cho sự phát triển của trường. Còn trong vấn đề quản trị thì tinh thần của tự chủ ĐH là nhấn mạnh bản chất “các bên liên quan” của nhà trường, trong đó các bên quan trọng nhất là người dạy, người học, giới chuyên môn và giới tuyển dụng. Họ là những người hiểu rõ nhất nhà trường cần phải như thế nào để đáp ứng những đòi hỏi của xã hội, vì thế họ cần có tiếng nói thích đáng trong HĐT.

(3) Luật không quy định rõ quy trình thành lập HĐT ở trường công mà giao việc đó cho chính phủ, nghĩa là còn phải chờ Nghị định hướng dẫn. Thông lệ ở nhiều nước đối với ĐH công là có một số vị trí thành viên HĐT do chính quyền chỉ định, tức là cử người vào tham gia HĐT, một số vị trí khác là do bầu chọn trong từng nhóm (chẳng hạn giảng viên thì bầu chọn người đại diện cho giảng viên tham gia vào HĐT). Bổ sung và thay thế những vị trí bị khuyết thường là do HĐT bầu chọn, trừ trường hợp thành viên đó là đại diện của giảng viên hay sinh viên.

Trong trường hợp thiết lập HĐT lần đầu, có lẽ nên bắt đầu từ vị trí được chỉ định và các vị trí đương nhiên, thay vì giao việc đó cho HT, tránh trường hợp hài hước đã xảy ra là HT trao quyết định bổ nhiệm chủ tịch HĐT cho người được bổ nhiệm. HĐT sau khi được thiết lập lần đầu sẽ xem xét việc xây dựng và ban hành Quy chế hoạt động chính thức của Trường.

Bỏ cơ chế Bộ chủ quản cần được hiểu là bãi bỏ việc can thiệp vào những vấn đề cụ thể trong việc vận hành các trường. Nó phải đi cùng với một cơ chế đủ mạnh để thực hiện trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin.  Nhưng nó không có nghĩa là không còn một cơ quan cấp trung ương chịu trách nhiệm quản lý nhà nước và điều phối nguồn lực.