Phạm Thị Ly (2011)

          Trong bối cảnh đại chúng hóa GDĐH trên toàn thế giới, ngân sách nhà nước không thể tiếp tục bao cấp cho GDĐH như cái thời ĐH là đặc quyền của một số ít tinh hoa xưa kia nữa. Việt Nam cũng không là ngoại lệ. Sự phát triển mạnh mẽ của GDĐH buộc phải dựa vào khu vực tư nhân nhiều hơn. Dự thảo Chiến lược Phát triển Giáo dục 2010-2020 của Bộ GD-ĐT có nêu dự kiến đến năm 2020, 40% tổng số SV ĐH và cao đẳng sẽ học tại trường tư, điều này cho thấy về mặt chủ trương, nhà nước đã khẳng định vai trò đóng góp quan trọng và ngày càng tăng của thành phần tư nhân trong giáo dục sau trung học. Tuy nhiên, thực trạng thương mại hóa các trường tư hiện nay đang đặt ra những mối lo ngại cho công chúng.

Thực tiễn của vấn đề trường tư và vì sao cần đặt vấn đề trường tư phi lợi nhuận   

Vì sao cần đặt vấn đề phân biệt trường ngoài công lập phi lợi nhuận? Có hai lý do chính: xét về mặt nguồn lực, lợi nhuận tạo ra trong quá trình hoạt động không được chia cho cá nhân mà dùng để tái đầu tư, mở rộng và phát triển nhà trường, do vậy đó là cách để tăng cường nguồn lực cho giáo dục. Tuy vậy, cũng cần khẳng định rằng trường tư vì lợi nhuận không phải là một điều xấu đáng phải né tránh; nó hoàn toàn có thể tồn tại song hành với trường công và trường ngoài công lập phi lợi nhuận, vì mỗi loại trường có những sứ mạng khác nhau và phục vụ những mục tiêu khác nhau của từng loại đối tượng như sẽ phân tích dưới đây.

Vấn đề tạo ra một chính sách pháp lý thích hợp để phát triển trường ĐH tư đã được đặt ra từ lâu nhưng chưa được giải quyết, một phần là do thiếu niềm tin về khả năng có thể xây dựng được trường tư thực sự phi lợi nhuận ở Việt Nam. Mục đích của việc phân biệt trường tư vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận là nhằm thiết kế những chính sách phù hợp tiếp theo, như ưu đãi về thuế, về đất đai, để khuyến khích phát triển các trường phi lợi nhuận, trên quan điểm cho rằng các trường này đang phục vụ lợi ích công của xã hội. Các nhà làm chính sách e ngại rằng sự phân biệt này, kèm theo đó là các ưu đãi, có thể bị các trường tư lợi dụng, để tận dụng những ưu đãi đó và biến nguồn lực công thành lợi ích riêng của một ngừoi hay nhóm người dưới hình thức này hay hình thức khác. Một lý do khác là e ngại sẽ không có ai đầu tư cho trường tư nếu họ không thu được lợi nhuận.

Chính vì những e ngại đó, hiện nay đang có mâu thuẫn lớn ngay trong các văn bản pháp lý. Điều 20 Luật Giáo dục 2005 nêu rõ “Cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích vụ lợi”, nhưng Điều 3, 9, 10, 11 Quy chế Tổ chức và Hoạt động Trường ĐH Tư thục ban hành ngày 1-4-2009 đã quy định tổ chức, nhân sự, phương thức điều hành trường tư giống hệt như một doanh nghiệp, thậm chí còn mang nặng tính doanh nghiệp hơn cả các doanh nghiệp thực sự vì dựa trên nguyên tắc đối vốn: người có vốn góp lớn hơn thì có quyền nhiều hơn. Trong các doanh nghiệp tư nhân hiện nay, người không góp vốn bằng tiền cũng có thể là chủ tịch hội đồng quản trị, nhưng điều này không áp dụng cho trường ĐH tư: muốn tham gia quyền quản trị trường ĐH tư, nhất thiết phải là người có vốn góp tương ứng. Hơn thế nữa, chỉ cần 51% cổ phần là có tiếng nói quyết định trong Hội đồng Quản trị, trong lúc muốn mua một doanh nghiệp thì phải chiếm trên 75% cổ phần. Như thế nghĩa là, dùng tiền để chi phối một trường ĐH tư còn dễ dàng hơn là dùng tiền để chi phối một doanh nghiệp. Đã là một doanh nghiệp, thì tất nhiên mục tiêu phải là lợi nhuận. Do vậy khung pháp lý hiện hành đã đối xử với các trường tư hệt như một doanh nghiệp và khiến các trường hành xử cũng hệt như một doanh nghiệp. Trong những người sở hữu và điều hành các trường tư hiện nay, có thể cũng có người tâm huyết muốn xây dựng sự nghiệp giáo dục vì những mục tiêu tốt đẹp, nhưng khung pháp lý hiện nay không cho phép họ huy động được nguồn lực để thực hiện mục tiêu ấy. Trái lại những người kinh doanh giáo dục thì đang được hưởng lợi từ những ưu đãi hiện nay (thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp 10%, thay vì 25% như những doanh nghiệp thuộc ngành nghề khác; ưu đãi trong vốn vay hay cấp đất), và sự hưởng lợi này là không công bằng, vì nó không mang lại lợi ích cho người học hay cho xã hội, mà là siêu lợi nhuận cho những người chủ sở hữu nhà trường.

Tiêu chí phân biệt trường vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận

Do thực tiễn nêu trên, cần phải có khung pháp lý phân biệt cho hai loại trường tư vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận. Hai tiêu chí quan trọng nhất để phân biệt hai loại này là:

1/ Trường tư vì lợi nhuận thì chia cổ tức, không vì lợi nhuận thì không chia cổ tức. Trường không vì lợi nhuận cũng có thể tạo ra lợi nhuận nhưng toàn bộ lợi nhuận được dùng để tái đầu tư cho phát triển nhà trường.

2/ Trường tư vì lợi nhuận thuộc sở hữu tư nhân, cổ phần có thể chuyển nhượng hay thừa kế. Trường không vì lợi nhuận không thuộc sở hữu tư nhân, cũng không thuộc sở hữu tập thể (theo nghĩa là của một nhóm người) mà thuộc sở hữu cộng đồng. Đặc điểm phân biệt này vô cùng quan trọng bởi vì trong quá trình hoạt động, trường tư phi lợi nhuận có thể phát triển trở thành rất lớn, tích lũy những tài sản khổng lồ, nếu công nhận sở hữu tư nhân đối với loại trường này, nghĩa là có thể chuyển nhượng hay thừa kế, là tạo điều kiện để những ưu đãi từ nguồn lực công biến thành tài sản tư nhân. Do vậy vốn góp vào trường phi lợi nhuận là nguồn hiến tặng, trường phi lợi nhuận không có cổ phần, không có cổ tức, không có sở hữu chủ tư nhân và do vậy, tất nhiên không có chuyển nhượng hay thừa kế.

Hai câu hỏi nảy sinh ngay tiếp theo: một là, vậy ai sẽ có thẩm quyền quản lý điều hành và chịu trách nhiệm về các trường thuộc loại hình trường này? Hai là, vốn góp vào trường phi lợi nhuận được xem là nguồn hiến tặng, không còn thuộc sở hữu của người cho nữa, đối với người cho thì số tiền đó đã “mất”, liệu có là phương án khả thi trong điều kiện kinh tế xã hội hiện nay ở Việt Nam?

Trước khi thảo luận hai vấn đề trên, cần làm rõ hơn về khái niệm. Về bản chất trường không vì lợi nhuận không thuộc sở hữu cá nhân của những người hiến tặng, do đó quả là không hợp lý nếu gọi đó là trường tư. Chúng tôi đề nghị ba loại hình trường như sau:

• Trường công, thuộc sở hữu nhà nước, do ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động, nhằm thực hiện những mục tiêu cụ thể mà nhà nước giao, tùy theo kế hoạch chiến lược của quốc gia trong từng thời kỳ. Nhân sự lãnh đạo và điều hành do nhà nước bổ nhiệm, hoặc do Hội đồng Trường quyết định tùy theo quy định của nhà nước.
• Trường tư, thuộc sở hữu tư nhân, đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn tư nhân, kinh phí hoạt động dựa trên các nguồn thu hợp pháp. Nhân sự lãnh đạo và điều hành do Hội đồng Quản trị quyết định và Bộ phê duyệt. Tất cả các trường tư đều là trường vì lợi nhuận, tài sản của trường tư thuộc sở hữu tư nhân theo tỷ lệ vốn góp. Trường tư vì lợi nhuận hoạt động trên cơ sở Luật Doanh nghiệp với một số ưu đãi có mức độ nhất định. Cổ phần của trường tư có thể chuyển nhượng hay thừa kế.
• Trường dân lập, thuộc sở hữu cộng đồng, có thể do một hay một nhóm người sáng lập và góp vốn ban đầu, nhưng không giữ quyền sở hữu, do vậy không có vấn đề chuyển nhượng hay thừa kế. Trường dân lập nghĩa là trường ngoài công lập phi lợi nhuận. Nó không phải là trường tư vì không thuộc sở hữu tư nhân hay tập thể (theo nghĩa là của một nhóm người). Đầu tư ban đầu có thể do một hay một nhóm tư nhân tự nguyện hiến tặng, với cam kết cấp đất của nhà nước. Kinh phí hoạt động dựa vào các nguồn thu hợp pháp của nhà trường. Nhân sự và lãnh đạo do Hội đồng Trường quyết định và Bộ phê duyệt.

Cũng cần nói rõ sự phân loại trên là theo cách hiểu truyền thống về “công” và “tư”, mà hiện nay trong thực tế nhiều nước ranh giới công tư đã có rất nhiều thay đổi, không phải trường nào cũng hoàn toàn là “công” hay là “tư” theo cách hiểu như trên. Trường “dân lập” là thuật ngữ chúng tôi cho là phù hợp để gọi loại hình trường ngoài công lập phi lợi nhuận, không phải là trường dân lập theo nghĩa trước đây (tức là trường do một tổ chức nhà nước hay xã hội đứng ra thành lập và bảo trợ về mặt pháp lý). Trường dân lập theo lối ấy là trường tư trá hình, tạo ra nhiều hệ lụy và do vậy nhà nước đã có chủ trương chuyển hẳn những trường này thành trường tư.

Nếu chúng ta chấp nhận ba loại hình trường như vậy, thì hiển nhiên là cần có chính sách khác nhau để khuyến khích sự phát triển lành mạnh của cả ba. Mối băn khoăn chính đối với việc thiết lập hành lang pháp lý cho trường không vì lợi nhuận của người làm chính sách hiện nay, nằm ở hai điểm:

a/ một là, như đã nói trên, những ưu đãi này có thể bị lợi dụng, trên danh nghĩa là không chia cổ tức nhưng trong thực tế thì người ta có đủ cách để hưởng lợi bất hợp lý. Điều này có thể giải quyết bằng hai phương tiện: kiểm toán và xác lập sở hữu cộng đồng. Kiểm toán độc lập nếu phát hiện hoạt động của nhà trường có tính chất vì lợi nhuận thì trường ấy sẽ mất cái cương vị là trường phi lợi nhuận và không được hưởng các chính sách ưu đãi mà phải được đối xử như các trường vì lợi nhuận khác. Xác lập sở hữu cộng đồng là cách triệt để nhất để bảo đảm các trường ấy thực sự là không vì lợi nhuận. Một khi tài sản tạo ra trong quá trình hoạt động không thể chia, không thể bán, không thể thừa kế (vì không phải là sở hữu tư nhân) thì kết qủa tất yếu là phải tái đầu tư cho nhà trường.

b/ Hai là, nếu đầu tư mà không mang lại lợi nhuận, thì sẽ không ai bỏ tiền để đầu tư, và như vậy không huy động được nguồn lực để xã hội hóa giáo dục. Xét về lý thuyết thì mối lo ngại ấy là thừa. Những trường không vì lợi nhuận không loại trừ những trường vì lợi nhuận. Những người muốn đầu tư vào giáo dục như một hoạt động dịch vụ để tìm lợi nhuận (cần khẳng định hoạt động này là chính đáng) thì sẽ đăng ký hoạt động theo quy chế vì lợi nhuận. Chính do mối e ngại này mà có ý kiến nên công nhận loại hình trường tư “semi for-profit” (bán lợi nhuận) với đề nghị chia cổ tức không quá 1,5 lần lãi suất ngân hàng. Đó không phải là một ý tưởng nên khuyến khích vì sẽ tạo điều kiện cho sự nhập nhằng và thực ra thì “bán lợi nhuận” vẫn là “vì lội nhuận” về bản chất.

Trường dân lập không vì lợi nhuận sẽ không thể phát triển được nếu không có một hành lang pháp lý thích hợp cho nó. Đó là chính sách ưu đãi về đất đai và về thuế. Nếu mọi khoản hiến tặng cho trường dân lập không vì lợi nhuận đều được miễn thuế, sẽ có nhiều doanh nhân vui lòng hiến tặng cho nhà trường, vì đó là cách đóng góp cho cộng đồng và sự vinh danh của nhà trường cũng là một cách xây dựng hình ảnh của cá nhân hay doanh nghiệp. Tài sản của các trường tư nổi tiếng lâu đời như Harvard phần lớn dựa vào nguồn hiến tặng của những doanh nhân, cựu SV, của những người để lại di sản của họ cho nhà trường sau khi qua đời.

Trong thực tiễn quốc tế, có một sự “phân công” tự nhiên giữa các loại hình trường: trường tư, do động cơ vì lợi nhuận, thường đầu tư vào những ngành học không đòi hỏi trang thiết bị hay hạ tầng đắt tiền, hoặc những ngành thời thượng có nhiều người học, những ngành có triển vọng kiếm tiền nhiều khi ra trường, để nhanh thu hồi vốn và có nhiều lợi nhuận. Trường công có nhiệm vụ bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, bằng cách đào tạo khoa học cơ bản, những ngành học quan yếu cho sự phát triển quốc gia, cần nhiều đầu tư cho hạ tầng và hoạt động nghiên cứu, và không thể thu hồi vốn (theo nghĩa hẹp) trong ngắn hạn. Trường ngoài công lập phi lợi nhuận hỗ trợ cho cả trường công lẫn trường tư bằng việc đáp ứng những nhu cầu đào tạo đa dạng của người học và mang lại một chất lượng đào tạo với chi phí hợp lý. Sự phân chia nói trên tất nhiên chỉ có tính chất rất tương đối. Cũng cần nói rằng khái niệm trường vì lợi nhuận là một khái niệm nhạy cảm và ở nhiều nước vẫn chưa được chính thức thừa nhận trong khung pháp lý. Hầu hết các trường ĐH tư ở Hoa Kỳ và Châu Âu vẫn là trường phi lợi nhuận. Có sự thận trọng như vậy là vì tính chất đặc biệt của hàng hóa dịch vụ giáo dục. Lợi ích của GDĐH đối với người học trong việc mang lại cơ hội việc làm và thu nhập cao hơn là điều đã được chứng minh, do vậy chi phí theo học ĐH là một hình thức đầu tư cho tương lai đối với các cá nhân, và do vậy nó có tính chất như một hàng hóa tư. Nhưng đồng thời GDĐH cũng mang lại lợi ích chung cho toàn xã hội, khi số người có giáo dục và trình độ kỹ năng cao tăng lên, thì sản xuất và kinh tế sẽ phát triển, tạo ra thêm nhiều của cải và giá trị tinh thần cho xã hội, do vậy nó có tính chất của hàng hóa công. Dịch vụ giáo dục còn là một hàng hóa đặc biệt do tính chất bất đối xứng về thông tin của nó, nơi người mua có rất ít thông tin về chất lượng món hàng mà mình định mua trước khi quyết định mua nó và buộc phải dựa vào những thước đo gián tiếp không phải lúc nào cũng phản ánh giá trị thực của món hàng, do vậy thị trường giáo dục là một thị trường của lòng tin.

Về việc quản lý điều hành các trường ngoài công lập không vì lợi nhuận

         Thực tiễn quốc tế trong việc lãnh đạo và điều hành trường ĐH cũng rất đa dạng. Trường tư vì lợi nhuận thì do chủ sở hữu quản lý và trực tiếp điều hành hoặc thuê người điều hành trong khuôn khổ pháp lý do nhà nước quy định, nhằm phục vụ những mục tiêu của người chủ sở hữu. Trường công có thể do công chức nhà nước, hoặc do một hội đồng trường điều hành theo chủ trương và định hướng của nhà nước, do chính quyền trung ương hay địa phương trực tiếp giám sát kết quả hoạt động thông qua cơ chế phân bổ chính sách. Trường ngoài công lập không vì lợi nhuận thì chắc chắn cần được lãnh đạo bằng một hội đồng trường mà thành phần bao gồm nhiều bên có lợi ích liên quan để bảo đảm cho nhà trường thực hiện đúng sứ mạng của mình. Thông lệ ở các trường ĐH phương Tây là việc điều hành được tách ra khỏi việc lãnh đạo. Hội đồng trường chỉ làm công việc lãnh đạo, một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của họ là bổ nhiệm và miễn nhiệm hiệu trưởng, cũng như chuẩn thuận các báo cáo và chủ trương lớn trong việc phát triển nhà trường. Hội đồng Trường (Board of Trustee) có thể dịch chính xác là Hội đồng Tín thác, là một cơ cấu đại diện, trong đó các thành viên đều là đại diện của một bên liên quan, chẳng hạn phụ huynh, SV, các tổ chức nghề nghiệp hoặc doanh nghiệp trong lĩnh vực liên quan, họ nhận sự ủy thác niềm tin của công chúng để hành động nhằm bảo vệ lợi ích của công chúng và xã hội.

Một loạt câu hỏi có thể được đặt ra ở đây: vậy Hội đồng trường sẽ chịu trách nhiệm như thế nào và đối với ai về những hoạt động của trường dân lập? Liệu họ có đủ khả năng đưa ra những quyết định lãnh đạo xác đáng khi họ phần lớn không chuyên về quản trị ĐH và không trực tiếp tham gia việc điều hành công việc hàng ngày của nhà trường? và nếu họ đưa ra những quyết định sai lầm, thì họ sẽ chịu trách nhiệm như thế nào?

         Đó là những câu hỏi không dễ trả lời. Tuy vậy, một lần nữa cần nhấn mạnh, Hội đồng Trường lãnh đạo nhà trường chứ không thực hiện hay can thiệp việc điều hành hoạt động của nhà trường. Ngoài trách nhiệm pháp lý đối với mọi hoạt động của họ với tư cách một cá nhân, họ chịu trách nhiệm trước cộng đồng xã hội mà họ là đại diện. Trong những xã hội dân sự phát triển, những liên kết giữa cá nhân và cộng đồng dựa trên trách nhiệm và uy tín có một ý nghĩa to lớn. Vấn đề là, khi chưa có xã hội dân sự, thì những thiết chế như vậy không tránh khỏi độ chênh với thực tiễn và cần có bước đệm dựa trên những điều chỉnh thích hợp.

Kết luận

Trường dân lập không vì lợi nhuận có vai trò to lớn trong việc hỗ trợ nhà nước đáp ứng nhu cầu giáo dục của người dân và nhu cầu đào tạo nguồn nhân lực cho xã hội, đặc biệt là trong bối cảnh đại chúng hóa giáo dục. Nhưng loại hình này không thể phát triển nếu thiếu những chính sách đúng đắn tạo ra một hành lang pháp lý phù hợp cho nó. Không thừa nhận trường dân lập không vì lợi nhuận là đẩy toàn bộ giáo dục ngoài công lập vào khu vực của thị trường, mà hậu quả tất yếu là thương mại hóa giáo dục, một hiện tượng có thể gây tổn hại cho tính chính trực cần có của hoạt động học thuật và làm suy giảm chất lượng đào tạo.

[1] Bài viết này hình thành một phần dựa trên những ý tưởng nảy sinh trong nội dung thảo luận của ngừoi viết với GS. Lâm Quang Thiệp, GS. Phạm Phụ và TS. Vũ Thành Tự Anh. Xin trân trọng cảm ơn các học giả nêu trên.