Phạm Thị Ly (2015)
(Bản ngắn hơn đăng trên Thời Báo Kinh tế Saigon, ra ngày 29.10.2015)

Cổ phần hóa các trường ĐH công là vấn đề đã được chính thức đưa ra xem xét lần đầu năm 2007, với dự định chọn 15-20 trường để làm thí điểm, như là một biện pháp nhằm thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục. Dự định này gặp phản ứng của nhiều tầng lớp xã hội, đã tạm gác lại, nay lại được đưa ra. Ý tưởng này dựa trên một thực tế, là ngân sách nhà nước không đủ sức bao cấp cho các trường công hiện nay, và hệ thống cần được tái cấu trúc theo hướng tăng cường sự đa dạng, trong đó chỉ còn một số ít trường công được duy trì với mức kinh phí thỏa đáng hơn; số còn lại sẽ chuyển sang cổ phần hóa, thực chất là tư nhân hóa.

Khác với năm 2007, vấn đề cổ phần hóa trường công lần này, khởi động từ tờ trình chính phủ cuối tháng 12 năm 2014 của Bộ Tài Chính, không được đặt ra riêng biệt mà là nằm trong bộ khung pháp lý chung của việc cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm bệnh viện, cơ sở giáo dục đào tạo, các viện và trung tâm nghiên cứu. Dự thảo nêu khả năng lần này sẽ không làm thí điểm, mà là đơn vị nào có mong muốn và đạt được điều kiện thu đủ bù chi trong năm gần nhất, là có thể làm thủ tục báo cáo cơ quan chủ quản để trình Thủ tướng quyết định cho cổ phần hóa. Dự thảo cho biết, có thể tiến hành cổ phần hóa 30 đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các tập đoàn, tổng công ty của các Bộ, trong đó có 2 bệnh viện và 28 trường ĐH-CĐ/viện nghiên cứu. Giá trị thương hiệu và tiềm năng phát triển không tính thành giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa. Sau cổ phần hóa, các trường này sẽ hoạt động theo Luật Doanh nghiệp và Luật GDĐH. Tuy vậy, khi Quyết định 22/ QĐ-TTg về việc cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập chính thức ra đời vào tháng 6 năm 2015, thì việc cổ phần hóa các trường ĐH-CĐ đã được đề cập khá dè dặt trong Khoản 2 Điều 1 chỉ như là một hành động “thí điểm”, bên cạnh việc khích lệ các trường hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính.

Bối cảnh

Có lẽ, cần nhìn rộng ra bên ngoài để thấy rằng sự phát triển của kinh tế tri thức, hiện tượng đại chúng hóa GDĐH và sự sụt giảm nguồn đầu tư công đã là những yếu tố làm biến đổi sâu sắc bản chất của trường ĐH trên toàn thế giới. Có thể kể ra những xu hướng nổi bật trong hai thập kỷ qua đã dẫn đến sự thay đổi này: thương mại hóa (mua bán tri thức và dịch vụ giáo dục như một thứ hàng hóa), tư nhân hóa (sở hữu tư nhân và/hoặc được tư nhân cung cấp nguồn tài chính), thị trường hóa (cho phép thị trường xác định cung cầu), và tự do hóa (hủy bỏ những rào cản thương mại và thúc đẩy giáo dục như một dịch vụ khả mại xuyên biên giới). Có người còn thêm vào một xu hướng nữa – toàn cầu hóa– và chỉ ra rằng nó chính là nguyên nhân sâu xa của các xu hướng trên đây.

Thực tế này dẫn đến một cách tiếp cận mới với bản chất của GDĐH: thay vì nhìn trường ĐH như một thánh đường bất khả xâm phạm của tri thức như lối tiếp cận truyền thống, cách tiếp cận mới xem trường ĐH là một tổ chức xã hội của nhiều bên liên quan, và câu hỏi trọng yếu đặt ra là “liệu các trường có phải là những tổ chức ngoại lệ đã bảo tồn cấu trúc thẩm quyền cốt lõi của nó qua nhiều thế kỷ, hay nó có thể được nhận thức và lý giải theo cùng một lối như các doanh nghiệp hiện đại khác?”(Lynn V. Meek, 2009). Chính phủ nhiều nước hiện nay đã chuyển sang lối quản lý các trường bằng những động lực thị trường với hy vọng sẽ làm tăng hiệu quả và trách nhiệm giải trình của các trường đồng thời làm giảm gánh nặng tài chính về GDĐH cho nhà nước. Đã có một số nghiên cứu thực nghiệm về quản trị ĐH cho thấy khả năng co giãn của các trường và khiến chúng ta phải tự hỏi: phải chăng những thay đổi (về mặt cấu trúc và thiết chế của các trường) đang diễn ra trên thế giới là sự phá vỡ những khái niệm truyền thống của quá khứ hay là, xét về thực chất nó đơn giản chỉ là hợp thức hóa cho một thực tế đang tồn tại?

Lợi thì có lợi…

 Những người chủ trương cổ phần hóa trường công cho rằng trường ĐH được xem là một doanh nghiệp tri thức, tương tự bệnh viện công, nhà hát, nhà máy, hay siêu thị.

Thực tế là hiện nay, nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các trường công chỉ chiếm khoảng một nửa chi phí, phần còn lại là do nhà trường tìm kiếm từ các hoạt động khác, chủ yếu là dịch vụ (đào tạo liên kết, tại chức, ngắn hạn, v.v.). Với mức chi như vậy, lương chính thức của giảng viên rất thấp, dẫn tới việc họ phải “chạy sô” kiếm sống thay vì đầu tư cho giảng dạy và nghiên cứu. Do cơ chế công lập, lãnh đạo các trường là những công chức được nhà nước bổ nhiệm không quá hai nhiệm kỳ, cho nên mọi hoạt động đều mang tính chất ngắn hạn. Với lối“tư duy nhiệm kỳ” như vậy, dù lãnh đạo các trường có muốn cũng không thể tạo ra chuyển biến đáng kể, vì mọi kế hoạch cải tổ đều phải đồng bộ và liên tục trong một thời gian dài mới có thể tạo ra kết quả.

Cổ phần hóa trường công được cho là sẽ tạo ra động lực cải thiện hoạt động của nhà trường và đem lại tầm nhìn dài hạn cho lãnh đạo các trường, đồng thời giảm nhẹ gánh nặng tài chính cho nhà nước. Nói cách khác, tư nhân hóa trường công sẽ đặt các trường vào một bối cảnh cạnh tranh sinh tồn, bắt buộc các trường phải trở nên năng động hơn và lưu ý hơn tới những đòi hỏi của thị trường. Người ta kỳ vọng rằng những điều này sẽ mang lại nguồn sinh khí mới cho các trường, giúp họ đáp ứng nhanh nhạy hơn với những đòi hỏi của xã hội.

Nhìn rộng ở tầm hệ thống, ngân sách nhà nước dành cho giáo dục nói chung và GDĐH nói riêng không có khả năng tăng, bởi nợ công hiện đang ở mức báo động, và chỉ riêng việc trả nợ đã mất 31% nguồn thu ngân sách. Điều này có nghĩa là, nhà nước phải lựa chọn giữa hai khả năng: hoặc là tiếp tục duy trì các trường công trong tình trạng hiện nay, tức là nguồn ngân sách cấp không đủ để tạo ra sự ưu tú, và các trường phải bù đắp bằng những cách chắc chắn sẽ làm giảm năng lực đạt đến những thành quả xuất sắc của họ; hoặc thu nhỏ hệ thống công để tập trung đầu tư cho một số ít trường, còn các trường khác sẽ trở thành trường tư, để sử dụng nguồn lực tư nhân cho việc đáp ứng nhu cầu giáo dục.

Nhưng…

Chủ trương cổ phần hóa trường công đã vấp phải phản ứng lo ngại mạnh mẽ của xã hội.

Nhìn chung, việc này được xem như là đẩy GDĐH vào khu vực thị trường và là một bước lùi trong việc thực hiện trách nhiệm cung cấp phúc lợi xã hội của nhà nước. Tư nhân hóa các trường ĐH tức là để cho các trường hoạt động theo cơ chế cung cầu của thị trường và tối đa hóa lợi nhuận của nhà đầu tư. Đây là điều đã và đang diễn ra trong khu vực ngoài công lập, và ngay cả khi nó bắt đầu hoàn toàn bằng nguồn vốn tư nhân, cũng đã không dễ được xã hội chấp nhận, huống hồ lại bắt đầu bằng nguồn vốn nhà nước.

Hai điểm lo ngại chủ yếu là: học phí tăng không thể kiểm soát khiến cơ hội vào ĐH giảm đi đối với con nhà nghèo; và quá trình cổ phần hóa thực chất sẽ là biến của công thành tài sản tư nhân.

Phía sau vấn đề cổ phần hóa các trường ĐH công, là câu hỏi liệu các trường có thể được xem hoàn toàn như các doanh nghiệp hay không, đâu là điểm cân bằng giữa tính chất “hàng hóa công” và “lợi ích tư”, nói cách khác là giữa tính chất phúc lợi và dịch vụ của GDĐH. Hơn thế nữa, đó là câu hỏi về vai trò và bản chất, sứ mạng của trường ĐH: phải chăng trường ĐH chỉ là nơi đào tạo một lực lượng lao động kỹ năng cao, hay nó còn đảm nhận những sứ mạng rộng lớn hơn thế nữa, với xã hội, với quá khứ và tương lai? Liệu những sứ mạng này có mâu thuẫn với bản chất tối đa hóa lợi nhuận của các doanh nghiệp?

Nhìn ra thế giới

Hệ thống giáo dục công của bang Oregon (Hoa Kỳ) có bảy trường ĐH-CĐ công lập dưới sự lãnh đạo chung của một Chancelor, tương tự như Giám đốc Đại học Quốc gia của Việt Nam lãnh đạo một hệ thống ĐH bao gồm một số trường thành viên. Từ tháng 7-2014, ba trường lớn nhất là University of Oregon, Portland State University, và Oregon State University đã tách ra thành những trường công tự chủ, tức là Hội đồng Trường của những trường này có nhiều quyền tự do hơn trong việc tuyển dụng và bãi nhiệm hiệu trưởng, phát hành trái phiếu và tăng học phí. Trong cả nước Mỹ, đang có ngày càng nhiều trường công thực hiện những bước đi tương tự, cắt giảm những thỏa thuận với chính quyền tiểu bang gắn với những giám sát trực tiếp của nhà nước và những mục tiêu mà nhà nước đòi hỏi các trường phải đạt được, tương ứng với mức cắt giảm nguồn ngân sách được nhà nước tài trợ. Các trường Texas, Virginia, và Florida những năm gần đây đã giành được quyền quyết định linh hoạt hơn về học phí. Wisconsin, California, và Louisiana cũng có xu hướng tương tự nhưng ít thành công hơn.

Hiển nhiên là những diễn tiến này đã dấy lên một làn sóng lo ngại. Richard Novak, trước đây phụ trách Hiệp hội Hội Đồng Trường các Trường ĐH, nói rằng, nếu các trường công quá chú trọng tới thu nhập và uy tín (thông qua nỗ lực nâng hạng trong các bảng xếp hạng, và để làm được điều đó, họ muốn nhà nước phải nới lỏng sự giám sát); thì nhiều khả năng là họ sẽ thu hẹp tối đa sự cam kết của họ đối với những mục tiêu và kế hoạch của nhà nước, đặc biệt là trong việc đảm bảo cơ hội tiếp cận ĐH cho người nghèo.

James Garland, nguyên Hiệu Trưởng trường Miami University, một trường công uy tín ở bang Ohio, là người đã từng ủng hộ mạnh mẽ cái mà ông gọi là “bán tư nhân hóa” (“semi-privatization”) các trường công. Garland đã biến trường này thành một trường ĐH được ông miêu tả là “chỉ có mỗi cái danh nghĩa là trường công”. Năm 2009 ông viết nguyên cả một cuốn sách về ý tưởng này. Tuy vậy, những năm sau đó, suy nghĩ của ông tỏ ra mềm dẻo hơn, già dặn hơn: mặc dù vẫn tin tưởng rằng tự chủ là điều tuyệt đối cần thiết, ông cũng tỏ ra quan ngại về những tác động tiêu cực của việc “tư nhân hóa” đối với lợi ích công mà trước đây chưa được nhận thức rõ.

Một điều rất cần lưu ý là, quá trình “bán tư nhân hóa” đã và đang diễn ra ở một số trường công ở Hoa Kỳ không phải là “cổ phần hóa” theo lối biến trường ĐH công lập thành ra một công ty cổ phần thuộc sở hữu tư nhân. “Bán tư nhân hóa” chỉ có nghĩa là, biến đổi cơ chế hoạt động của nhà trường theo những nguyên tắc của khu vực tư: tự tìm nguồn thu, tự xác định chi phí và quyết định kế hoạch hành động cũng như nhân sự phù hợp để thực hiện mục tiêu. Nó gần giống với hình thức trường bán công trước kia hay trường công tự chủ tài chính hiện nay của Việt Nam. Các trường này vẫn là trường công, thuộc sở hữu nhà nước. Sở dĩ gọi là “bán tư nhân hóa” thay vì “tư nhân hóa” bởi vì vẫn có hai yếu tố ràng buộc: trường ĐH vẫn là tài sản công, không ai có thể đem bán hay để thừa kế, và không ai được chia lời.

Một trường hợp cũng thường được nhắc đến là mô hình Doanh nghiệp Đại học Quốc gia (National University Corporation model) của Nhật, bắt đầu từ năm 2001, mở đầu cho một giai đoạn thay đổi căn bản trong hệ thống ĐH quốc gia Nhật Bản. Bản chất của mô hình này là áp dụng mô hình quản lý của các doanh nghiệp tư cho các trường ĐH công lập. Sự cải cách này đem lại quyền tự chủ rất lớn cho các trường trong việc quản lý, biến họ trở thành những doanh nghiệp độc lập: hiệu trưởng các trường có chức năng, vai trò, quyền hạn tương tự như các giám đốc doanh nghiệp. Các trường tự xây dựng đội ngũ nhân sự, tự quyết định chính sách thu chi và quản lý tài chính của nhà trường (Shaun Goldfinch, 2004).

Mô hình này dựa trên ý tưởng của chính sách mới trong quản lý khu vực công, do OECD đề xướng và được chính phủ nhiều nước áp dụng. Nền tảng của ý tưởng này là quan niệm coi quản lý là một kỹ năng chuyên nghiệp, đề cao việc tăng cường thẩm quyền ra quyết định cho các nhà quản lý thay cho mô hình dân chủ trong việc lấy quyết định. Ý tưởng này phản ánh niềm tin về tính hiệu quả của khu vực tư, và cho rằng việc áp dụng những nguyên tắc cạnh tranh của thị trường, quản lý bằng mục tiêu và thông qua các hợp đồng ngắn hạn hoàn toàn có thể áp dụng cho khu vực công nhằm tăng hiệu quả.

Dĩ nhiên là những cải cách này không dễ thực hiện trong bối cảnh quan liêu truyền thống của khu vực công, và đặc biệt là trong bối cảnh các trường ĐH, một tổ chức phức tạp bậc nhất với một lịch sử lâu đời và một vai trò quan trọng đối với cả xã hội lẫn từng cá nhân. Tuy vậy, nó đã được thực hiện thành công ở một số nước, chẳng hạn New Zealand.

Cũng như ở Mỹ, việc áp dụng mô hình quản lý của khu vực tư cho các trường ĐH quốc gia ở Nhật không phải là cổ phần hóa và không biến trường ĐH thành tài sản cá nhân của một ai.

Vì vậy, có thể nói, cổ phần hóa trường ĐH công theo lối biến ĐH công thành ĐH tư mà chúng ta dự định làm là điều cho đến nay chưa có tiền lệ trên thế giới.

Tác động chính sách và những khả năng lựa chọn

Có gì khác nhau giữa cổ phần hóa các trường ĐH tương tự như cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, và doanh nghiệp hóa thực tiễn quản trị nội bộ của các trường?

Dĩ nhiên sự khác biệt cơ bản đập vào mắt mọi người là tính chất sở hữu: một bên là sở hữu tư nhân, một bên là sở hữu nhà nước. Sự khác biệt cơ bản này sẽ dẫn đến hệ quả như thế nào?

Sở hữu tư nhân, như chúng ta thấy trong khu vực ngoài công lập hiện nay, là điều đáng khích lệ vì nó tạo ra động lực mạnh mẽ đáp ứng đòi hỏi của thị trường. Tuy vậy, quá trình cổ phần hóa trường công đối mặt với một thách thức rất lớn là biến của công thành tài sản tư nhân theo lối một số ít người được hưởng lợi với cái giá phải trả của cả cộng đồng, tạo ra bất bình đẳng trong khu vực tư và làm xói mòn động lực cạnh tranh lành mạnh.

Nhưng quan trọng hơn, việc thu hẹp khu vực GDĐH công chắc chắn sẽ làm tổn hại tới sứ mạng của GDĐH nói chung, đặc biệt là cơ hội tiếp cận ĐH của tầng lớp thu nhập thấp, và điều này, đến lượt nó, thu hẹp quy mô nguồn nhân lực có chất lượng, đóng lại cánh cửa cơ hội thay đổi cuộc đời của người nghèo, và là nguồn gốc tạo ra bất ổn xã hội.

Nhưng như trên đã nói, Việt Nam phải lựa chọn giữa việc đầu tư dàn trải cho cả hệ thống công hay là tập trung cho một số ít trường để tạo ra sự xuất sắc. Mong muốn thì nhiều, nhưng nguồn lực thì có hạn. Điều này đúng cho bất kỳ chính phủ nào. Vì vậy, trách nhiệm của nhà nước bao giờ cũng phải là tối ưu hóa nguồn lực phục vụ cho lợi ích công.

Đó chính là lý do khiến các trường công ở nhiều nước đang trải qua quá trình biến đổi theo hướng quản trị theo mô hình doanh nghiệp, nhưng nhà nước không biến các trường công thành tài sản tư nhân. Giải pháp nói trên của các nước giúp giải quyết một phần khó khăn của sự thiếu hụt nguồn lực công, nhưng vẫn giữ lại trách nhiệm của nhà nước trong việc điều phối những kế hoạch và mục tiêu của quốc gia. Biến các trường công thành trường tư, tức là tư nhân hóa hoàn toàn sẽ khiến các trường trở thành những tổ chức tối đa hóa lợi nhuận, trong lúc giữ lại sở hữu nhà nước và thay đổi mô hình quản trị theo những nguyên lý tương tự như việc quản lý khu vực tư có thể làm tăng hiệu quả của các trường mà vẫn bảo toàn sứ mạng phục vụ lợi ích công. Đó là quá trình mà các nước gọi là “bán tư nhân hóa” (semi-privatization).

Cùng với việc phân tầng và xếp hạng, đa dạng hóa các loại hình sở hữu giúp tạo ra một hệ thống đa dạng các trường có những đặc điểm khác nhau để phục vụ cho những nhu cầu đa dạng của xã hội, thay cho hệ thống hiện nay vốn có rất ít khác biệt giữa các trường.

Bài toán đặt ra là cần có giải pháp tăng cường nguồn lực cho các trường công trong lúc ngân sách công cho GDĐH hạn hẹp và hầu như khó lòng tăng. Một số lựa chọn khả dĩ là:

(1). Cổ phần hóa trường công bằng cách cổ phần hóa hoàn toàn, thực chất là tư nhân hóa, với những tác động như đã nêu trên;

(2). Cổ phần hóa trường công bằng cách giữ lại một tỉ lệ lớn cổ phần thuộc sở hữu nhà nước, nói cách khác là cổ phần hóa một phần tài sản công thay vì toàn bộ.

Đối với hình thức này, một câu hỏi quan trọng là ai sẽ đại diện nhà nước trong vai trò chủ sở hữu số cổ phần này. Có đề xuất cho rằng đó có thể là giảng viên nhân viên. Nhưng vấn đề là giảng viên nhân viên không thể đại diện cho nhà nước, bởi lẽ họ là một bên liên quan của GDĐH, trong lúc nhà nước là một bên liên quan khác, và bên này không thể đảm nhiệm vai trò của bên kia. Giảng viên nhân viên thực chất vẫn là các cá nhân và chỉ đại diện cho lợi ích của chính họ, còn nhà nước thì có nghĩa vụ đại diện cho lợi ích của toàn dân. Trong lúc đó, cổ phần hóa có nghĩa là biến trường ĐH công thành những doanh nghiệp vì lợi nhuận. Hầu như không có nước nào mà nhà nước nắm giữ cổ phần trong các ĐH tư. Nó tạo ra mâu thuẫn lợi ích và một sân chơi bất bình đẳng, hơn thế nữa, nó hủy hoại niềm tin cho rằng nhà nước phải giữ nhiệm vụ tối hậu là bảo vệ lợi ích công.

(3) Một giải pháp khác là chuyển một số trường công thành bán công, thực chất là trường công tự chủ tài chính.

Một hệ thống lành mạnh cần có ba loại hình (i) các trường ĐH tư đầu tư bằng nguồn vốn tư nhân hướng tới đáp ứng nhu cầu của thị trường; trong bối cảnh Việt Nam thì sự phân biệt vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận không quan trọng bằng vấn đề chất lượng và giá cả; (ii) các trường ĐH công được đầu tư đầy đủ bằng ngân sách công nhằm bổ sung cho khiếm khuyết của thị trường (bao gồm việc tạo ra sự xuất sắc trong nghiên cứu, đào tạo những ngành không có lãi nhưng có ý nghĩa quan trọng đối với xã hội, và tạo cơ hội tiếp cận ĐH cho một bộ phận có tiềm năng phát triển nhưng không đủ khả năng chi trả học phí); và (iii) ở giữa hai loại hình này nên là các trường “bán tư nhân hóa” hay có thể gọi là “bán công” như trước đây Việt Nam đã từng có, tức các trường công thuộc sở hữu nhà nước, nhưng chi phí vận hành dựa vào những nguồn thu tự tạo ra trong đó có học phí, hoàn toàn giống những trường công tự chủ tài chính mà chúng ta đang làm thí điểm. Vì vẫn là trường công và dựa vào nguồn vốn ban đầu của nhà nước, trường bán công phải thực hiện những nhiệm vụ nhà nước giao cho, trong đó có những chính sách thúc đẩy công bằng về cơ hội, đặc biệt là đối với đối tượng không đủ giỏi để có học bổng ở các trường công hoặc tư, và không đủ giàu để trả học phí ở trường tư.

Trở lại vấn đề doanh nghiệp ĐH và xã hội hóa

Hiện nay chúng ta đã có cơ sở pháp lý cho việc hình thành khu vực GDĐH tư, và rất cần hoàn thiện chính sách để thúc đẩy sự phát triển của khu vực này.

Nhưng điều này không có nghĩa là biến GDĐH thành một cái chợ và gọi đó là xã hội hóa. Cần gọi chính xác cổ phần hóa là tư nhân hóa, chứ không phải là xã hội hóa. Xã hội hóa là vận động mọi thành phần, mọi lực lượng xã hội, mọi nguồn lực khả dĩ tham gia vào việc phát triển giáo dục, và tăng cường tiếng nói của các bên liên quan để giáo dục có thể đáp ứng tốt nhất mong đợi của xã hội. Tư nhân hóa GDĐH, với ý nghĩa là tăng cường đầu tư tư nhân vào khu vực giáo dục là điều đáng khích lệ, nhưng tư nhân hóa không phải là biến công thành tư để một số ít người được hưởng lợi với cái giá phải trả là hàng vạn người khác sẽ thất học.